57 milliards pour transformer la France ?

Au périlleux exercice de préparation du projet de loi de finances s'est ajoutée cette année une difficulté supplémentaire : établir une programmation des finances publiques à l'horizon 2022, intégrant de facto le Grand plan d'investissement annoncé en amont par le gouvernement. Son objectif ? "Transformer le pays en profondeur ". Ses leviers ? Le soutien à la transition écologique, l'affermissement des compétences dans notre société, une compétitivité accrue grâce à l'innovation et la construction d'un État à l'ère du numérique.

Ce plan, d'un montant total de près de 57 milliards d'euros, a été conçu par Jean-Pisany Ferry, en charge du "projet de transformation" du candidat En Marche. Il est structuré par de nouvelles logiques sous-jacentes : une gouvernance inédite, une logique de résultats et non plus de moyens, une volonté, enfin, d'agir sur l'offre à moyen-long terme pour augmenter la croissance potentielle et non plus seulement la demande à court-terme.

Si la croissance repart en France et en Europe, notre pays doit néanmoins faire face à de nombreux défis, auxquels tente de répondre ce plan. En a-t-il la capacité ? Comment l'orienter au mieux ? Nos experts décryptent.

Premier axe : accélérer la transition écologique (20 milliards d’euros)

La transition écologique constitue le principal poste d’investissements du plan présenté par le Premier ministre. C’est un message politique fort qui s’inscrit dans la poursuite du plan climat présenté par Nicolas Hulot, ministre de la Transition écologique et solidaire. Mais c’est surtout l’occasion pour le gouvernement de préciser les financements et les modalités de mise en œuvre des actions qui doivent mener notre pays à la neutralité carbone d’ici à 2050.

Dans la note Énergie : priorité au climat !publiée en juin 2017, l’Institut Montaigne recommande d’adapter nos politiques en matière d’énergie à l’urgence climatique. Ainsi, les actions des entreprises doivent prioritairement viser à diminuer nos émissions de gaz à effet de serre (GES). Une fois cet objectif fixé, il convient de privilégier les initiatives dont l’impact sur les finances publiques est moindre et qui renforcent notre indépendance énergétique.

Dans cette optique, nous proposons de concentrer les efforts sur les secteurs des transports (28 % des émissions de GES en France) et du chauffage dans le résidentiel et le tertiaire (20 %) plutôt que sur la production d’énergie, qui ne représente en France que 11 % des émissions. Ainsi, on peut saluer la décision du gouvernement d’investir neuf milliards d’euros sur la rénovation du bâti, qu’il s’agisse de bâtiments publics ou de dispositifs d’accompagnement à destination des ménages les plus modestes.

Cependant, on peut s’interroger sur la pertinence de l’enveloppe allouée à l’augmentation de la production d’énergies renouvelables, d’un montant de 4,9 milliards d’euros, c’est-à-dire près d’un quart de l’effort consacré à la transition écologique. En effet, le marché français de l’électricité est en situation de surcapacité, ce qui signifie que nos capacités de production sont déjà supérieures à nos besoins de consommation. En outre, le plan précise que "ces investissements doivent notamment permettre de construire trois parcs éoliens offshore et près de 10 000 mâts d’éoliennes en plus". Alors que nous consacrons déjà près de six milliards d’euros par an au développement des EnR, il serait judicieux de concentrer les finances publiques sur les technologies dont les coûts de production ont déjà diminué ou qui peuvent gagner des parts de marché à l’export, comme c’est notamment le cas du photovoltaïque.

Par ailleurs, la mobilité fait l’objet d’un investissement de quatre milliards d’euros visant à "développer des transports durables adaptés au quotidien". Comme proposé dans le rapport de l’Institut Montaigne Quelle place pour la voiture demain ? (juin 2017), le développement de solutions de transports de proximité innovantes et favorisant l’intermodalité permet d’offrir une mobilité plus adaptée aux citoyens. L’accélération de la transition vers un parc automobile moins polluant prônée par le plan d’investissement est une nécessité indéniable : néanmoins, la prime de 1 000 euros proposée pour remplacer un véhicule ancien par un véhicule propre semble encore trop faible pour avoir un effet réel sur le choix des automobilistes.

Enfin, le plan d’investissement fait la part belle à la modernisation des réseaux existants, encouragée dans le rapport Transports publics : comment réformer un modèle à bout de souffle (novembre 2012) : indispensable, celle-ci est trop souvent négligée au profit de projets nouveaux.

Deuxième axe : développer la formation professionnelle (15 milliards d’euros)

Dans son deuxième axe "Édifier une société de compétences", le plan d’investissement érige en priorité le retour durable à l’emploi de deux millions de personnes qui en sont aujourd’hui le plus éloignées.

Il se fixe ainsi pour objectifs la formation d’un million de jeunes de moins de 26 ans, qui ne sont actuellement ni scolarisés, ni en formation, ni en emploi, de même que la formation d’un million de chômeurs de longue durée. Ces publics ont été les premiers touchés par les ondes de choc successives qu’a connues notre économie depuis la crise 2008.

Le plan de formation esquissé semble ainsi s’engager dans la bonne direction. Cependant, ses objectifs, qui s’insèrent dans le Plan d’Investissement Compétences (PIC), ne doivent pas se limiter à une approche exclusivement quantitative. Leur atteinte sera conditionnée par l’ambition donnée à la réforme de modernisation de la formation professionnelle et de l’apprentissage, prévue au printemps prochain.

Cette réforme devrait entre autres, et selon les axes soulignés dans le plan d’investissement :

• renforcer les droits individuels à la formation, afin de faciliter l’accès de tous à une formation de qualité, et ainsi renforcer l’équité du système ;

• accompagner le développement des formations à distance, à l’ère du numérique, pour dépasser les contraintes physiques d’accès aux formations ;

• assurer la qualité des formations, à travers l’évaluation et l’accès transparent des usagers aux résultats des formations en termes de retour à l’emploi, de réussite à la qualification et d’évolutions salariales.

Dans la note Réforme de la formation professionnelle : entre avancées, occasions manquées et pari financier publiée en septembre 2014, l’Institut Montaigne appelle à faciliter l’accès de tous à la formation et à améliorer l’efficacité de l’offre disponible. Il propose ainsi de rendre publique l’information sur la qualité des formations et des débouchés qu’elles offrent, à travers le développement d’indicateurs de performance permettant leur évaluation et l’instauration d’un système national d’accréditation des certifications, sur le modèle allemand. Un tel système permettrait d’améliorer la qualité des prestations, en instaurant le contrôle et la mise en concurrence permanente des organismes de formation.

Le plan d’investissement appuiera le Ministère du Travail dans son souhait, d’une part, de faciliter l’accès des jeunes et des chômeurs peu qualifiés aux formations longues et certifiantes (d’une durée comprise entre 6 et 9 mois), et, d’autre part, d’accorder une attention toute particulière à l’efficacité des formations. Il financera ainsi des expérimentations locales innovantes qui, si celles-ci s'avéraient concluantes, pourraient dès lors être généralisées à l’ensemble du système, que ce soit dans l’optique de renforcer l’accompagnement des jeunes par le service public de l’emploi ou encore offrir des solutions nouvelles de formation pour sécuriser leur insertion professionnelle.

Plus concrètement, les investissements visent l’extension du dispositif "Garantie Jeunes" ainsi qu’un développement ciblé de l’apprentissage auprès des jeunes les plus fragiles (jeunes en difficultés ou en décrochage scolaires). Il est ainsi prévu d’ouvrir des dispositif de préapprentissage à 330 000 jeunes, en s’appuyant sur le réseau de missions locales mais également les directions des collèges, ce que préconise l’Institut Montaigne dans sa note Une nouvelle ambition pour l’apprentissage : dix propositions concrètes (janvier 2014).

Troisième axe : dynamiser la compétitivité par l’innovation (13 milliards d’euros)

Afin de remédier aux disparités de réussite entre élèves à l’école, et en s’appuyant sur les potentialités offertes par l’innovation numérique, le Grand plan d'investissement consacre 35 millions d’euros à des projets d’expérimentation, ciblant les ESPE (1), pour adapter les pratiques pédagogiques de l’enseignement primaire et secondaire aux transformations du temps et des espaces d’apprentissage induites par l’avènement du numérique.

Dans le rapport Enseignement Supérieur et Numérique, Connectez-vous, publié en juin 2017, l’Institut Montaigne propose d’élargir ces investissements à l’enseignement supérieur, afin de faciliter la mutation du métier d’enseignant-chercheur, en offrant aux enseignants la possibilité de se décharger de leurs responsabilités sur une période donnée de l’année, pour se former et adapter le contenu des cours qu’ils enseignent aux évolutions numériques et pédagogiques. Parallèlement, le rapport préconise le développement de plus grandes synergies entre les entreprises et les universités, pour stimuler l’innovation de même que l’emploi, à travers la création de campus spécialisés sur les filières économiques à fort potentiel de croissance (économie du numérique, biotechnologie, agroécologie etc.). Le plan d’investissement prévoit, en ce sens, d’injecter 50 millions d’euros pour conforter les Campus des Métiers et des Qualifications dans ce rôle.  

Enfin, et en vue pour la France de conserver son rang de puissance scientifique à l’échelle mondiale, le plan d’investissement souhaite dynamiser le système d’enseignement supérieur et de recherche français, en concentrant ses financements sur des expérimentations permettant aux universités d’atteindre une plus grande autonomie, pour s’ériger dans leurs domaines de spécialisation en pôles d’excellence, et jouir ainsi d’un rayonnement international.

Quatrième axe : construire l’État numérique (9 milliards d’euros)

Le quatrième axe du plan d’investissement, "Construire l’État de l’âge numérique", poursuit deux objectifs clés : investir aujourd’hui dans l’action publique pour dépenser moins demain, et appuyer le virage numérique de notre système de santé.

Le premier objectif de réduction des dépenses publiques fait écho aux dernières publications de l’OCDE, qui a décerné à la France, en juillet dernier, la médaille d’or de la dépense publique. Alors qu’elles représentent, en 2016, 56,5 % du PIB national, la moyenne des pays de l’OCDE se situe à 40,9 %, soit un écart de près de 15 points. A travers le numérique, et notamment la dématérialisation des services publics (pour laquelle 1,9 milliard d’euros sera consacré), l’exécutif espère moderniser son administration et améliorer, à moyen-long terme, l’efficacité des dépenses publiques. Pour ce faire, deux moyens peuvent être utilisés :

• les dépenses de fonctionnement, déjà pointées du doigt en 2015 dans le rapport de l’Institut Montaigne Dépenses publiques : le temps de l’action, doivent être la première cible de cette modernisation étatique ;

• les dépenses d’investissement, quant à elle, doivent être encouragées, ce qui est la logique même du plan présenté par le gouvernement.

La santé négligée ?

Si les acteurs du monde de la santé espéraient que cette thématique puisse occuper une place à part au sein du plan d’investissement, elle sera finalement intégrée au sein du volet numérique. Cette option peut s’expliquer par le fait que la France accuse un retard très fort en matière de numérisation du système de santé, tant dans les liens entre les patients et le système (prises de rendez-vous en ligne, sites d’information, etc.) que dans l’usage des données de santé et dans les équipements numériques des professionnels.

4,9 milliards d’euros seront ainsi mobilisés autour de quatre enjeux :

• la modernisation des hôpitaux (3 milliards) ;

• la numérisation du système de santé (1 milliard) ;

• la recherche médicale (500 millions) ;

• les maisons et centres de santé (400 millions).

Seul l’axe "numérisation du système de santé" est détaillé, avec 420 millions d’euros dédiés à un programme de numérisation des établissements, 130 millions consacrés aux eparcours, 100 millions à l’intelligence artificielle et 50 millions pour la télémédecine.

Alors même que l’on reproche à notre système de santé d’être trop centré autour de l’hôpital, et que tous les acteurs s’accordent sur la nécessité de prendre davantage en charge les patients en ville, 3 milliards d’euros sont consacrés à la modernisation des hôpitaux et près de la moitié de l’initiative de numérisation est dédiée au plan "Hôpital numérique" (420 millions). Le "tout hôpital" n’est pourtant plus adapté aux défis actuels. Face au vieillissement de notre population et aux 12 millions de malades chroniques, il est nécessaire de posséder une offre de soins de ville structurée et équipée notamment en matière numérique ; c’est une des conclusions du rapport Réanimer le système de santé (juin 2016) qui appelle entre autres à renforcer l’offre de soins selon les besoins des patients et à faire de la France un leader du numérique en santé. Limiter la place de l’hôpital ne pourra se faire sans investir massivement dans les cabinets libéraux, les maisons de santé pluridisciplinaires (MSP) et les centres de santé. Or, moins de 10 % des investissements (400 millions d’euros) sont destinés au doublement des maisons et centres de santé d’ici à 2022.

A noter également, l’investissement de 100 millions d’euros dans l’intelligence artificielle et l’exploitation des bases de données. Alors que la France possède des bases de données médico-économiques parmi les plus importantes au monde avec le Système national des données de santé (SNDS), le plan d’investissement semble sous-estimer cet enjeu majeur. En effet, les données de santé seront au cœur de la transformation du système de santé. Leur utilisation permet l’amélioration de la recherche, la mesure de la qualité des soins, le développement de la prévention ou encore de la médecine prédictive. Il semble difficile d’envisager une véritable modernisation de notre système de santé avec un montant aussi faible dédié à cet outil.


Ce plan répond ainsi à un constat clair : l'investissement public doit désormais primer sur la dépense de fonctionnement, en rompant avec la logique de dépenses qui a longtemps prévalue. Le double objectif de renforcement du capital humain et de l’innovation va indéniablement dans le bon sens. Reste désormais à étoffer davantage le volet relatif à la compétitivité et à en préciser les dépenses.

Si l’État a pris conscience de la nécessité qui l’incombe de réformer le pays sur plusieurs paramètres à la fois, il n’a toutefois pas oublié de s’inclure lui-même dans cette réflexion. Dans un pays dans lequel les dépenses publiques représentent 56,5 % du PIB, on ne réforme pas l’économie sans passer par une réforme profonde et pragmatique de l’Etat.

(1) Les Ecoles Supérieures du Professorat et de l’Education (ESPE) ont été créées en 2013 comme organismes de formation des enseignants du primaire et secondaire rattachés aux universités, pour remplacer les Instituts Universitaires de Formation des Maîtres qui prévalaient jusqu’alors.