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Brown & Blair : de l'idylle à l'usure ?

Analyses - 5 Juillet 2022

Du petit bureau sans fenêtre qui a vu naître leur complicité politique jusqu’à Downing Street en passant par le fameux "accord Granita" qui devait sceller leur avenir commun, le duo Blair - Brown a profondément marqué l’histoire politique britannique de la fin du XXème siècle. Pour ce premier volet de notre série consacrée aux duos politiques et au partage du pouvoir, l’historien Colm Murphy revient sur ce tandem, ses errements et ses succès. De ce compagnonnage hors-norme, il tire quelques conclusions, tant pour ceux qui voudraient mener l’aventure en solitaire que pour ceux qui se lanceraient à deux. 

Traduit de l'anglais par Manuela Boublil-Friedrich.

Tony Blair et Gordon Brown sont l’un des duos les plus célèbres de la politique britannique contemporaine. Leur partenariat étroit s’est forgé au cours des années 80 dans les rangs instables du Parti travailliste, alors en pleine traversée du désert. Fers de lance d’une réforme audacieuse du Labour, qu’ils ont baptisé New Labour, ils sont les artisans du raz-de-marée électoral de 1997 qui a permis au Parti travailliste de revenir au pouvoir. Et ils ont régné sur la vie politique du Royaume-Uni durant les treize années qui ont suivi.

La gouvernance bicéphale exercée par Blair et Brown offre une étude de cas instructive, autant qu'un avertissement. Si leur relation politique a été couronnée de succès à ses débuts, elle est devenue déséquilibrée et destructrice au fil du temps ; avec des conséquences délétères sur leur efficacité en tant que dirigeants et leaders politiques. Elle a également faussé l'équilibre des pouvoirs au sein de l'exécutif britannique. Les duos politiques en éclosion devraient, autant que faire se peut, éviter de renouveler leurs erreurs.

Étoiles montantes 

L'émergence du tandem Blair-Brown est le fruit du hasard. En 1983, Tony Blair vient d’être élu député - lors d’une élection désastreuse pour le Parti travailliste - et doit partager un bureau avec Dave Nellist, un trotskyste. Ils ne s'entendent pas. Blair est à la recherche d’un nouveau compagnon de bureau, et se voit attribuer un autre député fraîchement élu : Gordon Brown. C’est dans leur petit bureau sans fenêtre que Blair et Brown développent un "des partenariats les plus étroits [qu'on ait] jamais vu entre deux hommes", selon les propres termes d'Anji Hunter, la future assistante de Blair. 

Au-delà de la formidable alchimie qui les unit sur le plan personnel, les deux hommes nouent une relation extrêmement porteuse sur le plan politique.

Au-delà de la formidable alchimie qui les unit sur le plan personnel, les deux hommes nouent une relation extrêmement porteuse sur le plan politique. Tous deux partagent la même vision instinctive de l'orientation future duLabour. Tout au long des années 80, ils gravissent ensemble les échelons du Parti travailliste, tandis que ses dirigeants, Neil Kinnock et John Smith, sont aux prises avec la réforme de la ligne politique, de l'organisation et de l'image du parti. Au début des années 90, ils sont connus pour être les adeptes d'un changement plus rapide et plus radical, se qualifiant eux-mêmes de "modernisateurs".

Le Labour est alors bloqué par le camp conservateur de Margaret Thatcher et de John Major, et nombreux sont ceux qui se bousculent pour tenter de "moderniser" ce parti vieillissant. Mais, ensemble, Blair et Brown (épaulés par Peter Mandelson, député et ancien directeur de la communication du Labour), deviennent les principaux porte-paroles d'un projet qui gagne en influence. Projet qui combine une approche résolument disciplinée et centriste de la fiscalité et de la criminalité ; une ouverture sans précédent à l'égard de l'économie de marché ; des investissements renouvelés dans l'éducation, la santé et les infrastructures ; une aide ciblée aux chômeurs de longue durée et d'ambitieuses réformes constitutionnelles.

Outre leur vision commune de la politique, Blair et Brown font de leurs différences (indéniables) le creuset de leur complémentarité. Brown est enraciné dans le bastion travailliste écossais, autrefois très puissant (évincé ensuite par le Parti national écossais) et il peut se prévaloir de solides connaissances en économie. Blair, de son côté, a des centres d’intérêt plus larges, mais moins approfondis, il est avocat et excellent communicant, ce qui lui permet de toucher différents types de publics, notamment les électeurs indécis des régions du sud de l'Angleterre et des Midlands. La synergie entre ces deux personnalités aura un formidable impact. En 1993, Blair fait un tabac dans la presse durant des semaines, à la suite d’un discours dans lequel il a exhorté les gouvernements à être "durs contre la criminalité, durs contre les causes de la criminalité" ("tough on crime, tough on the causes of crime"). Or, la paternité de ce slogan revient, en réalité, à Brown, qui l'a soufflé à Blair (ce que les deux hommes ont reconnu). Intervenant après une terrible affaire de meurtre impliquant des enfants, ce discours a attiré l'attention sur la montée en flèche du taux de criminalité sous le gouvernement conservateur - en partie due à la division sociale et économique du pays dans les années 80. Et il a également permis de neutraliser l'image, bien ancrée et préjudiciable en matière électorale, d’un Labourjugé trop "mou" face à la criminalité. Cette séquence a, sans aucun doute, contribué à aider les travaillistes à gagner les élections générales au Royaume-Uni quatre ans plus tard. 

Cette synergie entre les deux hommes s’exprimera de même au gouvernement. Ils sont en parfait accord sur la nécessité d'augmenter le budget de l’aide aux pays en développement et d’annuler le fardeau écrasant de leur dette. Ils s’entendent aussi sur la politique intérieure. Le budget de 1998, par exemple, est bien accueilli grâce à la combinaison astucieuse des augmentations d'impôts discrètes de Brown - permettant une redistribution aux plus défavorisés - et du maintien volontaire par Blair des allègements fiscaux pour la classe moyenne. Revenant sur l'année 2001, le journaliste Andrew Rawnsley attribue le succès politique qu’a été le budget au "mariage de Brown et Blair" : "S'il fonctionne de manière créative, [il] pourrait être l'un des partenariats les plus productifs que la politique britannique ait jamais connu". 

Le tournant décisif

Rawnsley a raison de préciser : "s'il fonctionne de manière créative". Car en 2001, il devient évident que la relation Blair-Brown fonctionne à peine - pour ne pas dire plus du tout.

Le grand tournant intervient entre la défaite écrasante du Labouraux élections de 1992 et leur course à la direction du parti en 1994. Après la démission de Neil Kinnock de la tête du Parti travailliste, Blair voudrait que Brown lui succède. Mais Brown a conclu un pacte avec le vétéran travailliste, John Smith : Brown sera nommé chancelier de l'Échiquier du cabinet fantôme (porte-parole économique du cabinet d'opposition) de Smith s'il laisse le champ libre à son aîné. Avec ce marché en main, Brown estime qu'il serait déloyal de se présenter. Blair n'est pas d’accord. À ses yeux, Brown a laissé passer sa chance.

Le grand tournant intervient entre la défaite écrasante du Labouraux élections de 1992 et leur course à la direction du parti en 1994. 

Devenu "chancelier fantôme", Brown se retrouve claquemuré dans l’ombre d’un Smith devenu chef de l’opposition. Chargé de présenter le Labour comme un parti économiquement "prudent", Brown doit étroitement contrôler les promesses de dépenses et se heurte donc à ses collègues désireux d’annoncer des politiques coûteuses. Il doit aussi "vendre" le soutien officiel du Labour à l'adhésion au Mécanisme de taux de change européen, une proposition émanant de l'UE, afin de renforcer l’image anti-inflationniste et pro-européenne du parti. Ce qui se retournera contre lui après le "mercredi noir" de septembre 1992 (la livre est éjectée du Système monétaire européen). Pendant ce temps, Blair, en charge de l'Intérieur au sein du cabinet fantôme, se construit une réputation. Progressivement, il se murmure au sein du Labourque c’est Blair, et non Brown, qui devrait briguer la tête du parti la prochaine fois. 

La crise survient après la mort soudaine et prématurée de Smith, en 1994. Blair réagit rapidement, s’assurant d'un socle de soutiens-clés pour sa candidature à la tête du Labour. Brown, sous le choc de la mort de Smith, est pris au dépourvu. Initialement furieux, il se rend rapidement compte que ses soutiens ont fondu. C'est alors que Blair lui assène un argument imparable : j’y vais, ou tu y vas, mais pas tous les deux. Issus du même courant, ils ne doivent pas diviser leur camp. Brown accepte à contrecœur, mais sur la base de quelques conditions. Il est de notoriété publique que leurs souvenirs divergent sur ce point. Brown est persuadé que Blair a accepté de lui céder la place de premier ministre après deux mandats, et qu'il lui laissera les mains libres en matière de politique économique au Trésor (le ministère de l'Économie et des Finances). Blair a affirmé quant à lui qu'il ne s’agissait pas de promesses fermes. Le hic, c’est que Brown pensait qu’elles l’étaient, et s’est comporté en conséquence.

Ces différentes interprétations de "l'accord Granita" (d'après le nom du restaurant londonien où l’accord verbal a eu lieu) se sont avérées fatales. Elles ont empoisonné de façon continuelle leur gouvernement. Parmi les premières causes de fureur, citons Peter Mandelson, qui, pour avoir soutenu la candidature de Blair, deviendra le bouc émissaire des partisans aigris de Brown. Puis, lorsqu'il ne fait plus aucun doute que Blair n'a aucune intention de s'effacer après son second mandat, le ressentiment de Brown s'accroît. Le caractère proprement mythique de l'accord, débattu sans fin sur la place publique, n'aide pas non plus. Pire, c'est devenu le cœur de l'intrigue d’un téléfilm en 2003, Le Deal (dans lequel Michael Sheen interprète le rôle de Blair pour la première fois). Cette même année 2003, le vice-premier ministre John Prescott réussit tout de même à négocier un accord de paix : Brown s’engage à coopérer avec Blair durant la fin de son mandat comme Premier ministre, et Blair accepte de ne pas se représenter en 2004. Mais aucun des deux camps ne tient son engagement - Blair, de manière flagrante, en menant le parti travailliste à sa troisième victoire électorale en 2005. Il ne quittera finalement ses fonctions qu’en 2007, démissionnant après des critiques publiques incessantes de la part des partisans de Brown, qui ont également orchestré plusieurs démissions ministérielles en 2006. 

Prises de bec politiques

Cette querelle d'égos a profondément abîmé leur relation. Laquelle est toutefois minée par d'autres divisions. En dépit de leur proximité dans les années 90, Blair et Brown entretiennent des désaccords politiques, et même de subtils différends idéologiques, qui sont exacerbés sous la pression du gouvernement, notamment après leur deuxième victoire électorale en 2001.

Alors que s'ouvre progressivement l'ère du New Labour, il apparaît clairement que Blair et Brown ont des conceptions différentes de la "modernisation". 

Alors que s’ouvre progressivement l'ère du New Labour, il apparaît clairement que Blair et Brown ont des conceptions différentes de la "modernisation". Blair s’accroche à ses réformes - controversées - des services publics qui, selon lui, devraient "briser les monolithes" étatiques et redonner du pouvoir aux usagers. Partisan de l'introduction des mécanismes de marché au sein des services publics, il y déploie la concurrence interne, renforçant ainsi l'autonomie des services publics au détriment du parlement Britannique. La création des "foundation hospitals" (hôpitaux publics à gestion décentralisée) et l'introduction de frais d'inscription à l'université en sont deux des illustrations les plus manifestes. 

Brown, de son côté, se méfie davantage des réformes axées sur le marché. Il est moins enclin que Blair à présumer que le secteur privé soit meilleur que le secteur public. Inversement, il est plus disposé que Blair à augmenter les impôts (de manière limitée) afin de financer les services publics et de redistribuer les richesses.

L’ultime bataille politique entre Blair et Brown éclate à propos de la zone euro : le Royaume-Uni doit-il ou non la rejoindre ? Dans les années 90, tous deux s'intéressent à l'Union économique et monétaire, alors en cours de réalisation à la suite du Rapport Delors, mais ils y vont, l’un comme l’autre, à reculons. D'une part en raison de l’impact économique potentiel et, d'autre part, devant le défi politique à relever pour convaincre un public britannique sceptique. Au début des années 2000 cependant, Blair est de plus en plus attiré par les avantages potentiels de l'adhésion à l’euro et souhaite maintenir cette possibilité ouverte (sans la concrétiser nécessairement pour autant). En parallèle, Brown est devenu beaucoup plus méfiant devant les aspects économiques de cette adhésion. À l'appui de ses "cinq tests" (des critères économiques) élaborés avec son conseiller Ed Balls, il bloque l'agenda politique de Blair et rejette l’adoption de la monnaie unique.

Le gouvernement des frères ennemis

L'imbrication de ces divergences politiques et de leur relation personnelle complexe, intense et névrotique, affecte significativement le fonctionnement des gouvernements du New Labour. Cette dyarchie de rivaux a marqué d’une profonde empreinte l’époque où le Parti travailliste était au pouvoir. Tandis que Blair officie en tant que Premier ministre au 10 Downing Street, Brown, chancelier de l'Échiquier (ministre de l'Économie et des finances), s’installe au n°11, le Trésor. Ce puissant ministère peut, contrôlant le budget des autres ministères, imprimer son rythme et sa direction à l'ensemble du gouvernement. Un pouvoir que Brown s’empresse de renforcer par des mécanismes tels que l’examen des dépenses et l’évaluation de leur efficacité. Ainsi, les deux hommes disposent chacun d’un pouvoir semi-autonome, établi sur des assises solides, qu'ils protègent jalousement et qui menace le reste du gouvernement.

Cocktail parfait, on s'en doute, pour engendrer des luttes incessantes autour du calendrier et du programme politiques du gouvernement. Il est rare, toutefois, que Blair et Brown s'affrontent directement.

Leurs équipes, en revanche, se combattent fréquemment par médias interposés. Et tout particulièrement, leurs porte-paroles respectifs - et agressifs - Alastair Campbell et Charlie Whelan, inspirateurs d’une sitcom satirique de la BBC (The Thick of It, 2005-2012). Cette guerre fratricide redessine également le visage du Parti travailliste. Ministres et députés appartiennent désormais soit au camp "blairiste" soit au camp "brownite", et les candidats à la députation s’affrontent directement lors de l’investiture dans les circonscriptions, sous ces deux étiquettes.

Le conflit s'aggrave au point que l'équipe de Brown ira jusqu’à manœuvrer auprès du Whip pour présenter et soutenir des propositions rivales de celles de Blair lors des votes au Parlement. (Le "Whip" du parti veille normalement à ce que les élus soient présents et votent au Parlement en suivant les consignes du parti. Il peut également autoriser les parlementaires à voter librement…). Cette relation à couteaux tirés entre les deux clans explique aussi les différentes tentatives de "coups d’État" : la vague de démissions ministérielles lors de la fronde de Tom Watson contre Blair en 2006, ou le complot de Patricia Hewitt et Charles Clarke contre Brown en 2009.

Il est rare, toutefois, que Blair et Brown s’affrontent directement. Leurs équipes, en revanche, se combattent fréquemment par médias interposés. 

Les auteurs Joe Davis et John Rentoul ont même assimilé le gouvernement Blair-Brown à un gouvernement de coalition, comparable à celui formé par le parti conservateur et le parti libéral-démocrate entre 2010 et 2015. Un rapprochement quelque peu exagéré. Après tout, Blair et Brown ne sont pas seulement issus du même parti, mais aussi du même courant. Cela révèle néanmoins à quel point la division entre les deux hommes a influencé et faussé la façon de gouverner du New Labour.

Les conséquences

Sans surprise, cette fracture aura des effets délétères sur l’efficacité des mandats de Blair et de Brown. C’est ce que pointe Patrick Diamond, ancien conseiller spécial qui s’est trouvé à l’épicentre des gouvernements du New Labour, lorsqu'il affirme que "la recherche de cohérence en politique intérieure a également été entravée par le fait qu’en pratique, il y avait deux premiers ministres […] Les hauts fonctionnaires devaient avancer prudemment afin de garder le soutien de ces deux centres du pouvoir, mais c’était le meilleur moyen pour engendrer hésitation et confusion". Cette paralysie de l’administration aura des répercussions importantes sur certains points-clés du programme, qu’il s’agisse de la réforme des services publics ou de la redistribution des richesses aux ménages les plus pauvres. Cette guerre sans fin aura également gaspillé l’énergie des ténors du gouvernement. Cette analyse ne fait cependant pas l'unanimité. Parmi les voix dissonantes, citons celle de l’ancien chef de l’Unité politique de Downing Street, Geoff Mulgan. Selon lui, la concurrence entre Blair et Brown a permis, au contraire, l’élaboration d’une politique plus rigoureuse, qui a conduit à de meilleures décisions. Il en veut pour preuve la non-adhésion du Royaume-Uni à la zone euro. S'il y a une part de vérité là-dedans, il est tout de même difficile de ne pas de ne pas se ranger à l'avis général qui veut que la relation Blair-Brown ait dégénéré, évoluant d’une collaboration fructueuse - qui n’excluait pas la compétition, certes - à une rivalité mutuellement destructrice. 

Cette rivalité de plus en plus acharnée entre Brown et Blair n'a pas seulement empêché l'élaboration d’un agenda gouvernemental efficace. Elle a également faussé le fonctionnement de l'exécutif.

Avec le recul sur la décennie de Blair premier ministre, le politologue Dennis Kavanagh a jugé en 2007 le conflit Blair-Brown comme "intrinsèquement déstabilisateur". Cette rivalité de plus en plus acharnée entre Brown et Blair n'a pas seulement empêché l'élaboration d'un agenda gouvernemental efficace. Elle a également faussé le fonctionnement de l'exécutif. Dans la théorie constitutionnelle classique, le gouvernement britannique est dirigé par un cabinet de ministres qui assument la responsabilité collective des décisions, et parmi lesquels le Premier ministre est "le premier parmi ses pairs". Dans les années 90, il faut bien l'avouer, cette théorie est devenue une fiction. Et l’impuissance croissante du cabinet a été dénoncée pendant la majeure partie des années New Labour.

À l'époque, beaucoup ont critiqué le "présidentialisme" de Blair et son "gouvernement sur canapé" (sofa government) - allusion à la façon dont Blair prenait conseil auprès d’un groupe officieux et restreint de conseillers au détriment de son cabinet. Le pouvoir croissant des "spin doctors", ses conseillers en communication, porte-paroles d'une interprétation positive des événements auprès des médias, a également fait l'objet de nombreuses critiques. Mais c'est bien la rivalité du duo qui, sans aucun doute, a eu le plus d’impact sur le fonctionnement du cabinet. La concurrence entre ces deux protagonistes à la direction du gouvernement britannique a cristallisé le pouvoir autour d'eux, court-circuitant le reste du cabinet. Force est de constater que, lorsque Blair s'est retiré et que Brown est resté seul en lice, le cabinet a repris une certaine importance. 

Cela n'aurait probablement pas eu une telle incidence si, grâce à un débat rigoureux et une répartition du pouvoir entre leurs camps respectifs, la compétition entre Blair et Brown avait mené à une meilleure conduite de la politique, comme le prétend Geoff Mulgan. Or, c’est loin d’être le cas. En réalité, cette rivalité a parfois conduit chacun des deux hommes à accumuler trop de pouvoir dans sa sphère. Brown a sans doute été le ministre des Finances le plus puissant de l’histoire britannique moderne. Blair, quant à lui, a consacré les dernières années de son mandat de Premier ministre à un programme de politique étrangère extrêmement controversé - marqué par la guerre en Irak notamment. Le désastre irakien peut être attribué à une multitude de défaillances, sans oublier qu’il y a eu d’autres "gros bonnets" impliqués dans la prise de décision, comme le ministre britannique des affaires étrangères Jack Straw. Reste que l'investissement de Blair dans la politique étrangère, au moment même où son programme de politique intérieure se trouvait dans l'impasse sous les tirs de barrage de Brown, n’est certainement pas un hasard.

De fait, voici à quoi Brown attribue, dans ses Mémoires, son incapacité à remettre en question l’invasion en Irak  :

"En 2002 et 2003, j’étais sur la voie d’un affrontement avec Tony sur trois sujets : l’euro, le système de sécurité sociale et les frais de scolarité. Tous ces débats étaient en cours au moment de la décision à prendre concernant l’Irak. Empêtré dans ces batailles, j’ai été, à tort ou à raison, soucieux d’éviter une quatrième zone de conflit."

Il y a lieu de soupçonner que cette analyse rétrospective l'arrange - d’autres ministres, comme Robin Cook et Clare Short, ayant démissionné en 2003 à cause de l'Irak. Il n'en demeure pas moins que le processus qui a fait de Blair le principal responsable de l’engagement militaire en Irak - sans qu’aucun contrôle véritablement efficace ailleurs dans l'exécutif n’y ait fait obstacle - est un autre exemple de la façon dont le tandem Blair-Brown a rendu possible la concentration malsaine du pouvoir entre leurs mains, chacun défendant son pré carré.

Un modèle édifiant ?

Le dysfonctionnement de la relation Blair-Brown est dû, dans une certaine mesure, au mix de leurs personnalités : d’un côté, le naturel fuyant et la tendance au complexe messianique de Blair ; de l’autre, le fameux caractère irritable et le comportement dominateur, parfois brutal, de Brown. Et leur amitié passée n’a fait qu’aggraver la toxicité de leurs rapports, comme le rappelle Blair dans son autobiographie  :

"Gordon et moi avons été quasi-inséparables pendant plus de dix ans. Nous avons été plus proches que deux politiciens l'ont jamais été. Ce n'était pas seulement une relation politique, nous étions amis. Plus tard, quand la situation est devenue compliquée, puis tendue, et finalement dangereuse, l'arrachement a été d'autant plus violent que notre intimité avait été si réelle. "

Les leçons à tirer du cas Blair-Brown peuvent, plus largement, concerner tout duo au sommet de la politique. Tout d'abord, si un partenariat peut, en théorie, empêcher la concentration du pouvoir autour d’une seule et même personne, rien ne le garantit pour autant. Un tandem politique surpuissant, avec chacun son propre fief, risque de saper les contrôles et les équilibres politiques préexistants et donc de faciliter les abus de pouvoir. La perte de pouvoir du cabinet, la mainmise sur le Trésor et la guerre en Irak sont autant de preuves de ce danger.

Ensuite, il est vrai que les partenariats peuvent s’avérer fertiles, et que les dissensions peuvent même entraîner une certaine créativité. Un savant dosage de concurrence peut aussi mener à davantage de rigueur. Mais ces relations politiques, si elles ne sont pas cultivées avec soin et gérées avec doigté, peuvent s’avérer destructrices. L'affrontement incessant de deux leaders monopolise l’attention, engloutit de l'énergie, et conduit au naufrage les programmes de n'importe quel gouvernement. Tel est le triste sort qui est échu au gouvernement Blair-Brown. Que leur exemple serve de mise en garde aux tandems politiques à venir.

 

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