Encadrer les loyers partout sur le territoire et à la baisse dans les grandes villes

La notion d’encadrement des loyers rassemble différents dispositifs qui visent à limiter la hausse des loyers.

En France, il existe trois formes d’encadrement des loyers :

• L’encadrement de la hausse d’un loyer en cours de bail ;
• L’encadrement de la hausse d’un loyer entre deux baux ;
• Le plafonnement des loyers.

Les deux premiers dispositifs existent sous leur forme actuelle depuis la loi du 6 juillet 1989 qui institue un décret annuel de limitation de la hausse des loyers, basé depuis 2005 sur un indice de référence des loyers (IRL) (4). Cet indice fixe les plafonds des augmentations annuelles des loyers que peuvent exiger les propriétaires.

Quant à la mesure plus stricte de plafonnement des loyers, c’est une nouveauté issue de la loi ALUR du 24 mars 2014 complétée par la loi ELAN du 23 novembre 2018. Cette mesure interdit aux propriétaires bailleurs de louer leur bien au-delà d’un certain plafond, à savoir le loyer de référence majoré de 20 %. Elle s’applique aux premières locations et aux renouvellements explicites de baux dans les zones dites tendues, dans lesquelles la taxe sur les logements vacants s’applique (Cela concerne 28 agglomérations de plus de 50 000 habitants en France) (5).

Le chiffrage exposé se limitera à une présentation des résultats de l’expérience parisienne qui peut donner une idée de l’effet à court terme d’un tel dispositif sur le parc locatif français.

Un dispositif d’encadrement des loyers a été mis en place à Paris, d’août 2015 à novembre 2017. Conformément à la loi ALUR, un arrêté préfectoral a fixé trois indicateurs : un loyer médian de référence, un loyer de référence majoré de 20 % au-delà duquel le bailleur ne peut pas aller et un loyer de référence minoré de 30 % au-delà duquel le propriétaire pourra demander une hausse. Durant cette période, la part des loyers dépassant les plafonds a diminué de 5 points, mais elle est restée importante avec 21 % des loyers en dépassement. Sur la même période, une modélisation des loyers a conduit à estimer que la part de dépassement aurait été de 25 % en l’absence d’encadrement, toutes choses égales par ailleurs (6).

Il faut noter qu’en termes de dépassement de loyer, une forte hétérogénéité est constatée entre les logements selon la surface moyenne par pièce. Ainsi, pendant l’encadrement, 44 % des logements dont la surface par pièce est inférieure à 18 m² dépassent les seuils définis par l’encadrement alors que les dépassements n’affectent que 20 % des logements dont la surface par pièce se situe entre 18 et 24 m² et 8 % des logements dont la surface par pièce est supérieure à 24 m². La méthode de calcul du plafond conduit à ce que l’encadrement affecte davantage les logements dont les pièces sont, en moyenne, de petite surface. Les loyers de cette catégorie de logements, occupés par des ménages à plus faibles revenus et accueillant plus d’occupants, ont ainsi diminué de 3 % après la mise en place du dispositif, alors que les loyers des autres catégories sont restés stables. Les nouveaux locataires de cette catégorie de logements ont donc un taux d’effort plus faible que ceux ayant emménagé avant la réforme.

Selon le Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées, l’encadrement des loyers au niveau des prix du marché prévu par la loi ALUR ne peut pas être considéré comme porteur d’une véritable réduction des coûts du logement pour les locataires. En revanche, il a permis à Paris de réduire la hausse des loyers et d’aboutir à une stabilisation du niveau de prix pratiqué : la hausse de loyers a été de seulement 0,4 % en 2016 et 0,8 % en 2017.

En cas de généralisation du dispositif, de tels effets sur le niveau et la hausse des loyers peuvent être attendus, mais de façon moins marquée dans les zones peu ou pas tendues qui ne subissent pas d’inflation immobilière. En outre, dans les grandes agglomérations où un encadrement à la baisse serait imposé, une forte réduction du taux d’effort des ménages sur leur logement devrait être constatée.

Concrètement, la mesure du candidat de La France Insoumise pourrait consister à identifier le loyer de référence minoré comme un plafond à ne pas dépasser par les bailleurs. Elle pourrait également consister à changer le mode de calcul du loyer médian de référence afin de l’abaisser par rapport aux années précédentes. Une baisse du loyer de référence placerait de facto un bon nombre de logements en situation de dépassement et on observerait donc nécessairement une augmentation temporaire du taux de dépassements avant une reprise probable de la tendance baissière du fait des régularisations de loyers. Aucune estimation exacte ne peut cependant être faite tant que les modalités exactes de cette baisse des loyers n’est pas dévoilée.

Des effets pervers sont néanmoins redoutés par certains experts. En premier lieu se trouve la baisse de l’investissement locatif qui conduirait à une érosion de l’offre locative. Les syndicats immobiliers estiment que la baisse de rentabilité de l’investissement locatif causé par l’encadrement conduirait les propriétaires à favoriser la vacance de leurs logements (taxée au titre de la TLV et la THLV (7)) et la capitalisation sur les prix immobiliers (8). En 2016, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) annonçait une baisse de 13 % de son nombre de mandats de gestion sur l’année à Paris (9). Les études de l’OLAP montrent cependant que le déclin n’est pas nécessairement dû à l’encadrement et a commencé il y a environ 17 ans à Paris.

Il convient de noter que pour contrecarrer ce potentiel effet pervers, Jean Luc Mélenchon propose dans son programme une série de mesures qui devraient, selon lui, préserver l’offre locative : d’abord, le candidat souhaite instituer une « garantie universelle des loyers » créant un filet de sécurité contre les impayés de loyers afin de rendre l’investissement locatif plus sûr pour les propriétaires et les locataires. Enfin, il prévoit d’impulser la construction de 200 000 logements sociaux par an sur le quinquennat pour s’assurer un maintien de l’investissement locatif. Concernant cette dernière proposition, le gouvernement actuel a signé en mars 2021 un protocole en faveur de la relance de la production des logements sociaux qui vise 250 000 nouveaux logements en deux ans (10). Depuis une dizaine d’année, entre 75 00 et 100 000 logements sociaux sont agréés chaque année.

Par ailleurs, les professionnels du secteur craignaient une dévalorisation de l’immobilier à la suite de la mise en place de l’encadrement des loyers. C’est finalement le contraire qui s’est produit étant donné que le prix moyen du mètre carré à la vente a augmenté de 6,2 % par rapport à 2015, dépassant ainsi le niveau atteint en 2012. Cette augmentation s’explique en partie par la baisse des taux d’intérêt (11). D’autres effets négatifs tel que la baisse de la mobilité ou le défaut d’entretien des biens sont parfois pointés du doigts (12).

En tout état de cause, il est encore trop tôt pour mesurer les effets à long terme d’un tel encadrement.

La difficulté du chiffrage réside dans le manque de recul et de données statistiques sur la mesure. Bien que l’encadrement de la hausse des loyers soit pratiqué depuis longtemps, la mesure plus stricte de plafonnement des loyers, qui a un impact plus déterminant sur leur prix, n’existe que depuis 2014. Elle n’a par ailleurs été formellement appliquée que par la commune de Paris pendant un peu plus de deux ans avant son annulation par le tribunal administratif en novembre 2017 et sa réinstauration par la loi ELAN. Enfin, l’abaissement forcé du niveau des loyers dans les grandes villes n’a jamais été appliqué en France, ce qui rend son chiffrage d’autant plus difficile.

À ce jour, les seules analyses fiables à notre disposition sont celles de l’OLAP, organisme public de référence en matière de logement, qui a évalué annuellement l’expérience parisienne. La seule période d’encadrement évaluable reste néanmoins courte et ne peut donner qu’une idée relative des effets d’un tel dispositif sur le marché locatif français. En outre, l’étude de l’Observatoire est limitée aux logements non meublés, soit un parc d’environ 380 000 unités. Enfin, peu d’organismes ont réalisé leur propre chiffrage de l’expérience parisienne ce qui empêche la confrontation des sources.

Historique de la mesure

En France, un blocage des loyers est institué en 1914 durant la Première Guerre mondiale pour limiter les effets des destructions dans les régions touchées par la guerre. Il est abandonné à la suite à la deuxième guerre mondiale.

Après quelques tentatives de limitations des augmentations de loyers sur l’ICC, l’Indice du Coût de la Construction (loi Quilliot 1982) et sur les loyers du voisinage (loi Mehaignerie de 1986), la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs a pérennisé ce dispositif d’encadrement au renouvellement du bail pour les logements vides, et a défini une procédure pour la réévaluation du loyer. Cette législation prévoit la publication d’un décret fixant annuellement le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés.

En 2005, l’ICC utilisé pour calculer les hausses de loyers permises par la loi est remplacé par l’Indice de Référence des loyers (IRL) qui sert de base pour réviser les loyers des logements vides ou meublés et dont le mode de calcul a évolué dans le temps.

Promesse de campagne du Président François Hollande, l’encadrement des loyers connaît deux évolutions importantes au cours de la dernière décennie, marquées par la nouveauté d’un plafonnement des loyers.

Dans un premier temps, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, impose un encadrement des prix des loyers dans certaines zones tendues (28 agglomérations de plus de 50 000 habitants). Un arrêté préfectoral fixe un loyer médian de référence déterminé en fonction de quatre critères : le quartier, la date de construction de l’immeuble, le nombre de pièces et le caractère meublé ou non du bien. Ce loyer de référence est majoré de 20 % et minoré de 30 % pour constituer une fourchette avec un plafond à ne pas dépasser et un palier en dessous duquel la valorisation du bien est possible. La loi prévoit également des dérogations pour les biens immobiliers exceptionnels (13). Le dispositif n’a finalement été appliqué que dans deux municipalités (Paris et Lille) avant d’être annulé par les tribunaux administratifs fin 2017 au motif que cet encadrement devait concerner l’ensemble d’une agglomération et non une seule commune.

Dans un second temps, la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit loi ELAN, a opéré une redéfinition des conditions de cet encadrement qui a permis le rétablissement du dispositif dans les villes volontaires à compter du 1er juillet 2019. Cette loi rend le plafonnement des loyers facultatif et en fait un dispositif expérimental pour une durée de 5 ans. Il n’est donc appliqué que dans les villes qui en font la demande et après autorisation du gouvernement. Elle prévoit par ailleurs des sanctions en cas de non-respect du plafond de loyer par le bailleur. À ce jour, une vingtaine de villes ont décidé de tester l’expérimentation.

Les observatoires locaux des loyers sont chargés de recueillir les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs. L’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) a opéré annuellement une évaluation des effets de l’encadrement appliqué dans la capitale puis de son annulation par la justice en 2017. Au cours des deux premières années d’application du dispositif, le pourcentage des dépassements de plafonds a baissé, passant de 26 % en 2015 à 21 % en 2017 (14). Quand ils ont été constatés, ces dépassements ont diminué de 50 euros par mois en moyenne, pour s’établir à 134 euros au-dessus du plafond, ce qui caractérise également une baisse du montant moyen des dépassements sur la période d’encadrement (15).

À l’inverse, la suppression en 2018 de l’encadrement des loyers à Paris a fait repartir les loyers à la hausse. Le pourcentage de loyers au-delà de la limite (supprimée par les décisions de justice) est passé de 21 % à 28 % en 2018 et le complément de loyer est passé de 134 euros à 151 euros par mois. L’OLAP conclut cependant que « l’effet sur l’évolution (des loyers) est très faible, puisque la mesure ne touche pas l’ensemble des logements » mais seulement les premières locations, les relocations et les renouvellements de baux ce qui constitue 20 % des loyers (16).

Benchmark

Certains pays européens ont imposé un encadrement des loyers pour contrôler l’envolée des prix dans les grandes agglomérations, mais sous des formes et à des degrés divers.

En Allemagne, depuis 1971, un Mietspiegel (« Miroir des loyers ») est déterminé quartier par quartier par l’Agence nationale de l’habitat et le bailleur ne peut louer son bien à plus de 20 % de cette estimation. En outre, depuis 2015, le gouvernement fédéral a interdit, lors d’une relocation (passage d’un locataire à un autre) toute augmentation des prix de plus de 10 % ; mesure mise en place dans un premier temps à Berlin. Enfin, en 2019, face à l’envolée des prix dans la capitale, le land de Berlin a décidé de geler la hausse des loyers pour une durée de cinq ans.

La Suède est le pays dont la régulation des loyers est la plus stricte en Europe. Jusqu’en 2011, dans chaque ville, les syndicats de locataires et les conseils municipaux se réunissaient pour définir les prix annuels des parcs immobiliers, que les bailleurs ne devaient pas dépasser de plus de 5 %. La Commission européenne a estimé que ce système constituait une entrave à la libre concurrence, ce qui a conduit le gouvernement à intégrer les représentants des intérêts des propriétaires aux négociations tout en repensant le système de subventions pour ne pas désavantager ces derniers. Le pays fait toutefois face à une forte pénurie de logements.

Aux Pays-Bas, les loyers sont fixés par un système de points. Chaque logement se voit attribuer un certain nombre de points en fonction du nombre de mètres carrés, du confort et de l’équipement. Cette valeur en points donne le loyer maximum que le bailleur ne peut dépasser.

Avec ces nouvelles mesures, la France entrerait dans le cercle restreint des pays européens ayant une politique stricte d’encadrement des loyers et serait a priori le seul pays à imposer une baisse des loyers dans les grandes villes.

Mise en œuvre

Étant donné sa vocation nationale et la compétence principale de l’État en matière de logement, la proposition devra être introduite par une loi. Elle prendra la forme d’une nouvelle législation qui viendra modifier et compléter le cadre législatif existant. En particulier, le nouveau texte devra modifier la loi ELAN de 2018, en abrogeant notamment son caractère expérimental et en élargissant son champ d’application au-delà des zones tendues.

Le texte pourra ensuite être précisé par des actes réglementaires. Il pourra donner au préfet le pouvoir de fixer les modalités financières de l’encadrement des loyers et aux collectivités locales, notamment les EPCI compétents en la matière, le pouvoir de mettre en œuvre et contrôler cet encadrement.

La mesure concerne les propriétaires-bailleurs du secteur privé et les locataires du parc privé. Comme pour le dispositif actuel, l’encadrement s’appliquera a priori aux premières locations, aux relocations et aux renouvellements de bail. Les baux en cours et les reconductions tacites, indexés sur l’indice de référence des loyers (IRL) devraient être affectés surtout dans les grandes villes. Enfin, il n’est pas précisé si cet encadrement s’appliquera également aux locations touristiques de courte durée, du type Airbnb, ce qui n’est pas le cas actuellement.

(4) L’IRL se calcule à partir de la moyenne, sur les 12 derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers.

(5) La liste des « zones tendues » faisant l’objet d’un encadrement des loyers, telles que définies par l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, est fixée par décret. Le dernier décret publié au Journal Officiel le 31 juillet 2020 prévoit la reconduction de l’encadrement des loyers dans 28 agglomérations.

(6) Commissariat général au développement durable, Encadrement des loyers à Paris : les logements à petites pièces plus contraints que les autres, Document de travail n°47, 07/2020.

(7) Pour les logements inoccupés depuis au moins un an, les propriétaires doivent payer une taxe sur les logements vacants (TLV) dans les zones tendues et une taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) pour les logements qui ne se trouvent pas en zone tendue.

(8) Cet effet pourrait être renforcé par la mesure du candidat qui préconise de limiter les locations de courte durée de type Airbnb aux propriétaires occupants afin de renforcer l’attractivité de la mise en location classique.

(9) Raphaël Bloch, Encadrement des loyers : l’activité immobilière en baisse à Paris, Les Echos, 10/11/2016.

(10) Le protocole prévoit 450 millions d’euros en subventions et 250 millions de prêts supplémentaires d’Action Logement : Ministère du logement, 03/2021.

(11) Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées, Évaluation du dispositif d’encadrement des loyers, 2017.

(12) Le plafonnement des loyers à Paris : une efficacité limitée, Politique du logement, 23/11/2020.

(13) La loi offre la possibilité à certains locataires d’appliquer un « complément de loyer » pour dépasser le plafond fixé, lorsque le bien immobilier présente des « caractéristiques de confort ou de localisation exceptionnelles ». 

(14) À noter qu’en juin 2019, à l’issue de la procédure judiciaire conduite devant les tribunaux administratifs de Paris et Lille, et après le vote de la loi Elan, le Conseil d’État a finalement validé le dispositif de la loi Alur, infirmant les décisions des tribunaux administratifs.

(15) OLAP, Bilan de l’encadrement à Paris en 2016, 2017, 2018.

(16) OLAP, Bilan du non encadrement des loyers en 2018, 2019.