Créer une prime "zéro charge" au mérite, versée par l’employeur, exonérée de cotisations et d’impôts, jusqu’à 3 mois de salaire net

Le candidat propose d’instaurer une « prime au mérite » exonérée de cotisations sociales salariales et patronales, pour les salariés des entreprises, dans la limite de 3 salaires mensuels nets par an. Sans précision sur le calendrier de la mesure, celle-ci est considérée comme pérenne. Il est précisé que la mesure ne sera pas cumulable avec une autre part variable de salaire ou un bonus.

Selon les données de l’Urssaf, la masse salariale brute soumise à cotisations sociales (20 % pour les salariés, 40 % pour les employeurs) s’élevait à près de 600 Md€ par an en 2021, pour un effectif total de 18,6 M de salariés cotisants, soit une rémunération annuelle brute soumise à cotisations de 32 300 euros en moyenne par salarié (1).

Dans ce total, les données de l’Insee sur la structure des salaires permettent d’estimer que, pour les 13 M de salariés d’entreprises de plus de 10 employés, les primes s’élevaient en 2018 (donnée la plus récente) en moyenne à 13 % de leur rémunération brute totale (2). Le montant des primes augmente avec la taille des entreprises, ce ratio est plus faible lorsque l’on inclut les entreprises de moins de 10 salariés. On estime qu’il se situe autour de 12 % de la rémunération annuelle brute soumise à cotisation (3). Cela correspond en moyenne à 1,6 mois de salaire brut (4) ou environ 2 mois de salaire net. Ramené aux 600 Md€ de masse salariale, cela donne un total de primes de 72 Md€, soumises à cotisations. Entre un tiers (performance individuelle) et deux tiers (en incluant les contraintes liées aux postes) de ces primes rémunèrent déjà le mérite individuel, soit en prenant la médiane à 50 %, environ 36 Md€ de primes déjà versées au mérite.

À côté des primes, l’épargne salariale (intéressement, participation, plan d’épargne d’entreprise), constitue une rémunération dont le traitement diffère des salaires et des primes pour l’employeur (le forfait social remplace les cotisations) et le salarié (exonération de certaines cotisations, et d’impôt sur le revenu à condition que la somme soit bloquée jusqu’à la retraite). 85 % salariés sont couverts par un dispositif d’épargne salariale, pour un montant brut global de 21,0 milliards d’euros en 2019. À noter que les dispositifs d’épargne salariale sont pour certains obligatoires (participation au dessus de 50 salariés), pour certains facultatifs (pour environ 9 Md€ de primes d’intéressement (5)), et soumis à des accords d’entreprise.

L’exonération de cotisation rend la mesure proposée par le candidat particulièrement intéressante tant pour le salarié que pour l’employeur, et crée donc naturellement un appel d’air au détriment des autres formes de rémunération. Du point de vue de l’employeur, l’exonération de cotisation rend son avantage évident. Du point de vue du salarié, le fait que la prime ne donne pas lieu à des cotisations, et donc n’entre pas dans le calcul de la retraite, est mis en balance avec un revenu immédiat plus important, et qui peut être librement épargné ou consommé, ce qui rend aussi le dispositif très intéressant.

Ainsi, pour une enveloppe budgétaire de dépenses de personnels donnée au niveau de l’entreprise, l’employeur comme le salarié ont intérêt à basculer une partie de la rémunération sous la forme d’une prime exonérée de charges sociales. Ces effets de substitution ou d’aubaine s’observent habituellement dans ce type de dispositif qui permettent de choisir entre plusieurs niveaux de charges : c’était notamment le cas pour la prime Macron à laquelle le candidat compare sa mesure (6), c’est aussi le cas pour les mesures de défiscalisation des heures supplémentaires.

La liberté offerte pour le motif de la prime (« au mérite »), la nature pérenne et individualisée de la mesure (contrairement à prime Macron qui était temporaire et collective), renforcent l’effet de substitution à d’autres rémunérations. La substitution concernerait notamment les primes existantes individuelles ou de nouvelles primes qui se seraient mises en place sans la mesure, qui comportent des éléments variables et qui en outre ne pourraient pas être cumulées avec la nouvelle prime zéro charge. Ce serait moins le cas pour les salaires, du fait des conséquences différentes pour le salarié entre les deux formes de rémunération (notamment pour accéder au logement ou au crédit) : la prime pourrait néanmoins se substituer à une partie de la hausse des salaires (comme cela a été mesuré pour la prime Macron). Enfin, s’agissant de l’épargne salariale, la prime pourrait potentiellement se substituer à une partie des sommes versées aujourd’hui au titre de l’intéressement, sous réserve d’une non reconduction d’une partie des accords existants, mais cet effet n’est pas pris en compte dans le chiffrage du fait de son caractère très incertain, eu égard à la nature de ces rémunérations qui ont trait à une performance collective.

Enfin, l’absence de limite de niveau de salaire, le plafond relativement élevé (3 mois de salaires net, alors que les primes représentent en moyenne plutôt 2 mois aujourd’hui) et son caractère purement individuel (trois différences très fortes avec la prime de pouvoir d’achat de 2019) sont également de nature à encourager l’activation de la mesure. Si le montant des primes peut s’élever au-dessus de ce plafond pour certains salariés, notamment les plus hautes rémunérations, il est tout à fait possible de modifier la répartition salaires / primes d’une rémunération pour bénéficier de la mesure. Seules les rémunérations les plus hautes, concernant quelques milliers de personnes, ne seraient donc pas concernées par la mesure (7).

En partant de l’enveloppe globale consacrée par l’ensemble des employeurs aux rémunérations et aux cotisations (qui n’est pas directement affectée par la mesure), il est possible de considérer deux scénarios de recours plus ou moins importants à la mesure pour en déterminer le manque à gagner brut :

• Dans un scénario de recours limité, on peut considérer qu’au bout de quelques années, la nouvelle prime se substituerait aux primes déjà versées au titre du mérite individuel, soit un volume de primes de 36 Md€ qui seraient exonérées de cotisations patronales et salariales. Le caractère avantageux de la mesure provoquerait un appel d’air depuis les primes existantes qui répondent aux mêmes objectifs mais sont moins avantageuses pour l’entreprise et le salarié ;
• Dans un scénario de recours élevé, on peut considérer que la nouvelle prime se substituerait en outre à une part de la dynamique salariale et à une partie de l’intéressement. Dans ce scénario, les entreprises continueraient à augmenter les rémunérations, mais un tiers de la hausse des salaires serait basculé sous forme de prime (ce qui a été observé pour la prime Macron). Avec un rythme de progression salariale de l’ordre de 2 % par an, cela conduiraitt au bout de 5 ans à un montant de l’ordre de 3,5 % de la masse salariale, soit 21 Md€ de salaires convertis en primes.

Si l’exonération de cotisations salariales devrait bénéficier uniquement aux salariés, l’exonération de cotisations patronales pourrait soit être conservée par les employeurs (pour investir ou verser des dividendes), soit être reversée aux employés, sous forme de primes.

L’incidence (avant impôts) à moyen terme sur les salariés, entreprises et finances publiques est présente dans le tableau ci-dessous :

Au total, en fin de quinquennat, le manque à gagner annuel brut de la mesure serait compris entre 21,6 et 34,2 Md€, avec une hypothèse médiane à 28 Md€. Après retours d’impôts (sous l’hypothèse d’un taux d’IR de 15 % et d’un taux d’IS de 20 %), le manque à gagner annuel net de la mesure serait compris entre 18 et 29 Md€. Le manque à gagner serait plus faible en début de quinquennat, car sa diffusion au sein des entreprises serait progressive et que l’effet de substitution ne concernerait au début qu’une petite partie des primes et des hausses de salaires.

Ce chiffrage est entouré d’incertitudes, il dépend du comportement des entreprises et des salariés, ainsi que de la situation économique. Le recours à la mesure pourrait être moins important si les salariés préféraient à l’inverse sécuriser leurs revenus sous forme de salaires fixes dans un contexte économique incertain. De même, la réglementation du dispositif pourrait limiter son recours si la définition de la mesure était plus restreinte ou bien si elle créait une forme d’insécurité juridique (avec par exemple un risque de requalification a posteriori en salaire de primes versées). À l’inverse, une hausse de l’inflation pourrait encourager les salariés et les entreprises à substituer plus massivement la prime aux salaires et primes existantes, car elle procure davantage de salaire net. Par ailleurs, la prime pourrait absorber une partie des sommes versées au titre de l’épargne salariale.

Un aléa supplémentaire à la hausse sur le manque à gagner budgétaire de la mesure correspond aux primes qui pourraient être versées au-delà de l’enveloppe de rémunérations qui auraient eu lieu en l’absence de la mesure, comme cela a été le cas pour la prime Macron par exemple. Il s’agirait concrètement d’un transfert de revenu des employeurs vers les salariés. Du fait de l’exonération de charges sociales des deux côtés, ce transfert conduirait à un manque à gagner budgétaire égal au différentiel d’imposition entre les deux. Si on considère que le taux d’IR moyen est de 15 % et le taux d’IS moyen est de 20 %, cela conduirait à un manque à gagner supplémentaire pour les finances publiques, qui est néanmoins incertain.

L’impact sur le revenu des salariés (net de cotisations, mais avant impôts) diffèrerait selon le traitement des exonérations de cotisations patronales. Dans un scénario où les entreprises conserveraient les exonérations dans leurs comptes, le supplément de revenus nets serait compris entre 7 et 11 Md€. Dans un scénario où les entreprises reverseraient l’intégralité des exonérations de cotisations patronales aux salariés, sous formes de primes, le gain de salaires nets serait compris entre 22 et 34 Md€.

Le surplus de revenu des ménages ou de marges apporté par la mesure soutiendrait l’activité économique, et apporterait donc des recettes fiscales et sociales supplémentaires susceptibles d’atténuer son manque à gagner. Ces effets diffèrent néanmoins selon que l’exonération se traduit uniquement par une hausse du revenu des ménages (plus favorable à la consommation et aux importations) ou par une hausse des marges (plus favorable à l’investissement et à l’emploi). Par ailleurs, la répartition du revenu supplémentaire entre ménages joue un rôle : le plafond d’exonération étant proportionnel au salaire, une partie importante du surcroît de revenu apporté aux ménages devrait bénéficier à des rémunérations relativement élevées, et donc être davantage épargnée que consommée. Enfin, le manque à gagner élevé de la mesure pose la question des modalités de financement, qui peuvent affecter l’activité économique.

Enfin, la mesure pourrait induire une hausse des dépenses publiques, si les administrations publiques devaient ajuster les rémunérations des agents publics pour maintenir des niveaux de revenu équivalents à ceux du secteur privé : ainsi, une hausse des rémunérations des agents des trois fonctions publiques d’ampleur proportionnelle à celle permise par la mesure pour les salariés du privé, représenterait un coût supplémentaire d’environ 6 Md€ (8).

Historique de la mesure

La prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (Pepa), qui figure parmi les mesures d’urgence économiques et sociales votées par le Parlement en décembre 2018 dans le contexte du mouvement des Gilets jaunes, avait pour objectif d’aider les entreprises à soutenir le pouvoir d’achat pour un coût réduit. Au cours du premier trimestre 2019, les entreprises pouvaient verser une prime d’un montant maximal de 1 000 euros exonérée de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu, à l’ensemble de leurs salariés dont la rémunération en 2018 n’excédait pas un plafond inférieur ou égal à trois Smic.

Au premier trimestre 2019, d’après les données de l’Acoss, environ un établissement sur cinq du secteur marchand non agricole a utilisé ce dispositif  : plus de 400 000 établissements ont versé près de 2,2 milliards d’euros à 4,8 millions de salariés, soit en moyenne 401 euros par salarié bénéficiaire.

Entre 15 % et 40 % du montant versé aurait été récupéré par les entreprises sous forme de modération salariale (effet d’aubaine), le versement de la prime se substituant à des hausses de salaires (9). Par ailleurs, la prime s’était substituée à environ un tiers de la hausse des salaires constatée au 1er trimestre 2019 par rapport à l’année précédente.

Mise en œuvre

La mise en œuvre de la mesure demanderait une disposition législative (loi de finances) modifiant le code de la sécurité sociale, le code général des impôts, et assurant son financement.

La mesure réduirait significativement les recettes de la sécurité sociale et accroîtrait de manière structurelle son déficit financier.

(1) Source : Urssaf, décembre 2021.

(2) Source : Insee, octobre 2021.

(3) Le calcul est fait en supposant que les 5 M de salariés des entreprises de moins de 10 employés perçoivent une rémunération comparable à ceux des entreprises de 10 à 49 employés.

(4) En calculant 12 % / 88 % * 12.

(5) voir Dares, 2021.

(6) Voir Insee, 2020.

(7) Voir Insee, 2020.

(8) Dans le scénario médian, la mesure apporte un supplément de revenu net de 18 Md€ soit 3 % de la masse salariale brute du secteur privé. Ramené à la masse salariale brute du secteur public (205 Md€ selon Fipeco), cela représente un coût d’environ 6 Md€, par exemple sous formes de primes exonérées d’impôts et de cotisations.

(9) Insee, 2020.