Rendre effectif le principe du non-cumul des mandats et des indemnités
« Rendre effectif le principe du non-cumul des mandats et des indemnités (un seul au même moment, deux mêmes mandats consécutifs maximum) ».
Le cumul des mandats correspond à une spécificité de la vie politique française qualifiée par Michel Debré en 1955 de « règle de la politique française ». Depuis le vote des lois de 2014 qui ont considérablement élargi les incompatibilités imposées aux élus nationaux, le nombre de parlementaires en situation de cumul a sensiblement baissé. Selon le dernier rapport du Projet Arcadie, observatoire de la vie parlementaire, publié en juillet 2021, 54 % des sénateurs, 38 % des députés et 25 % des eurodéputés cumulent leur mandat national avec au moins un mandat local.
La loi organique n°2014-125 et la loi n°2014-126 du 14 février 2014 interdisent aux parlementaires (députés, sénateurs et députés européens) de cumuler leur mandat avec une fonction exécutive locale (1). Les titulaires d’un mandat national peuvent seulement garder un poste de conseiller au niveau local. Ces incompatibilités s’appliquent aux élus nationaux depuis le renouvellement parlementaire de 2017 et aux députés européens depuis les élections de mai 2019. L’interdiction portée par les lois du 14 février 2014 a été justifiée par une volonté de moralisation de la vie publique. Le Gouvernement avait alors présenté le cumul d’un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales comme l’institutionnalisation d’un conflit d’intérêts, un vecteur d’absentéisme et un frein à la diversité et au renouvellement de la représentation politique.
Ce dispositif est complété dans ces mêmes lois par l’interdiction pour les parlementaires de cumuler leur mandat avec une fonction locale dite « dérivée » (par exemple président du conseil d’administration d’une société d’économie mixte locale) ou de recevoir ou conserver une délégation s’ils sont conseillers régional ou départemental ou municipal (sauf exception) ou membre du bureau d’un EPCI.
Concernant le cumul entre mandats locaux, l’article L. 46-1 du code électoral, issu de la loi du 5 avril 2000, interdit de cumuler plus de deux des mandats suivants : conseiller régional, conseiller départemental, conseiller municipal, conseiller de Paris, conseiller métropolitain de Lyon, conseiller aux assemblées de Guyane, Martinique et Corse. Par ailleurs, un élu local ne peut exercer qu’une seule fonction exécutive parmi celles de maire, président de conseil départemental et régional. Le mandat de conseiller communautaire et les fonctions de président de groupement à fiscalité propre ne sont pas pris en compte dans les règles applicables au cumul des mandats. Ainsi, outre ces restrictions spécifiques, le cumul dit « horizontal », c’est-à-dire de plusieurs mandats locaux en même temps, est relativement ouvert.
Enfin, s’agissant des membres du gouvernement, aucun texte n’interdit à un ministre de cumuler sa fonction avec un autre mandat. Cette interdiction est cependant une pratique des gouvernements depuis plus de vingt ans, initiée par Lionel Jospin en 1997.
Les lois de 2014 ont eu un impact important sur le renouvellement du personnel politique en 2017 puisqu’au lendemain des élections législatives, plus de 38 % des députés ont dû cesser leur mandat exécutif local. D’autres ont préféré ne pas se représenter à la députation pour ne pas perdre la tête de leur fief local. Quant aux sénateurs, qui étaient hostiles à la réforme, une grande majorité d’entre eux ont privilégié leur mandat national. Ce renouvellement des standards de la vie politique a également permis une plus grande féminisation du Parlement. L’Assemblée nationale compte désormais 38,82 % de femmes, le Sénat 32 %, des pourcentages jamais atteints jusqu’ici.
Le sujet du cumul des mandats n’est cependant toujours pas définitivement accepté. Bien que la majorité des citoyens y soient favorables, beaucoup d’élus nationaux n’ont cessé, depuis 2014, de critiquer les nouvelles incompatibilités, les accusant de détacher le pouvoir national des réalités locales. Certains parlementaires estiment que ces lois les ont isolés du corps social et réduit leurs sensibilités aux problèmes concrets du terrain. En octobre 2021, les sénateurs ont adopté une proposition de loi centriste qui avait pour but d’assouplir la règle du non-cumul des mandats pour les parlementaires. Elle visait à supprimer l’incompatibilité entre le mandat de parlementaire et les fonctions de maire ou adjoint au maire dans les communes de moins de 10 000 habitants (97 % des communes françaises) ou encore de vice-président d’un exécutif local. Cette proposition de loi a été rejetée par l’Assemblée nationale le 26 novembre 2021.
Au-delà de la problématique des incompatibilités, un autre sujet a refait surface récemment : celui du cumul des mandats dans le temps. Des projets de lois organique et ordinaire ont été présentés en 2019 par le gouvernement d’Édouard Philippe. Ils reprennent la proposition formulée en 2015 par le groupe de travail « Bartolone-Winock » sur le non cumul chronologique, inspirée de la réforme constitutionnelle de 2008 qui a limité à deux le nombre de mandats consécutifs du président de la République. Le principe général de la réforme consiste à interdire aux parlementaires et aux responsables locaux l’exercice d’un quatrième mandat successif.
En voulant rendre effectif le non-cumul des mandats, le candidat de la France Insoumise souhaite aussi inscrire le non cumul chronologique dans la loi pour favoriser le renouvellement des représentants politiques. Il souhaite peut-être également entériner légalement l’interdiction de cumul des membres du gouvernement et limiter les cumuls à l’échelle locale en réduisant le nombre de mandats qu’un élu local peut exercer simultanément.
Commentaire de l’équipe de campagne
Contactée, l’équipe de campagne indique que le principe du non-cumul des mandats et des indemnités qui figure dans le programme du candidat consiste à n’autoriser qu’un seul au même moment, et deux mêmes mandats consécutifs maximum.
Impact macroéconomique
Ces réformes, qui ne concernent qu’un très petit nombre d’élus, n’emportent de facto pas d’effets macroéconomiques.
(1) Dans le cadre des lois de 2014, sont considérés comme mandats exécutifs les postes de maire, maire d’arrondissement, maire délégué, adjoint au maire, président et vice-président de conseils régionaux, départementaux, d’intercommunalités, de syndicat mixte et de toute assemblée territoriale.
Comme le rappellent les études d’impact des lois du 14 février 2014, les dispositions interdisant le cumul d’un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales n’ont pas d’impact financier : elles sont sans effet sur le montant global des indemnités que les collectivités et les intercommunalités devront verser, le montant théorique de l’indemnité de fonction restant inchangé ainsi que le nombre de fonctions électives à pourvoir (2).
De même, la limitation du cumul des mandats dans le temps est également dénuée d’impact financier puisqu’elle ne réduit ni le nombre de mandat à pourvoir ni le montant des indemnités versées.
Si le cumul des mandats est limité depuis 2014, il reste possible, dans les faits, de cumuler différentes fonctions, et donc différentes indemnités, car seuls les mandats exécutifs sont incompatibles. Il convient toutefois de noter que depuis l’adoption de la loi organique du 25 février 1992, les indemnités des élus sont plafonnées en vertu du principe dit de l’écrêtement, selon lequel un élu national (parlementaire, ministre) titulaire d’un mandat local ne peut cumuler les indemnités afférentes à ce mandat avec son indemnité nationale de base que dans la limite d’une fois et demie cette dernière. En outre, un élu local cumulant plusieurs fonctions infranationales ne peut percevoir une indemnité totale dépassant une fois et demi l’indemnité parlementaire. Ceci correspond aujourd’hui à 8 434 euros net par mois. L’ensemble des montants dépassant ce seuil sont versés à la collectivité rejointe le plus récemment.
Malgré ces avancées, la transparence sur les indemnités des élus cumulards reste compliquée. Les montants des indemnités ne sont pas toujours votés en conseil municipal et l’ensemble des fonctions d’un élu dans les différentes collectivités n’est pas toujours facile à rassembler. La loi Engagement et Proximité, promulguée le 27 décembre 2019, prévoient que des tableaux récapitulant les indemnités des élus soient publiés chaque année en annexe du budget. En 2020, 9 000 maires exerçaient un autre mandat exécutif et 329 sont également membres de l’exécutif de leur intercommunalité et vice-présidents de région ou département.
En cherchant à rendre le non-cumul des indemnités plus effectif, Jean-Luc Mélenchon souhaite probablement renforcer la transparence sur les montants perçus par les élus nationaux et locaux au titre de leurs différents mandats afin d’éviter que ces derniers ne dépassent le plafond légal. Il pourrait également reprendre la proposition de certains députés de réduire le montant de ce plafond.
Historique de la mesure
La « culture du cumul » est ancienne en France. Elle s’est renforcée tout au long de la Ve République pour concerner en 2012, 476 députés sur 577 (82 %) et 267 sénateurs sur 348 (77 %).
Par cohérence avec la décentralisation, la loi du 30 décembre 1985 a rendu incompatible le mandat de parlementaire avec plus d’un mandat électoral local ou européen. Par la suite, la loi du 3 février 1992 a interdit aux élus de percevoir plus de 1,5 fois le montant de l’indemnité parlementaire de base au titre de leurs différents mandats.
Les incompatibilités ont ensuite été renforcées par les lois organiques et ordinaires du 19 janvier 1995 et du 5 avril 2000. Cette dernière a notamment posé le principe selon lequel ne peuvent être cumulées les fonctions exécutives de maire, de président de conseil général ou de président de conseil régional.
Deux missions de réflexion, mises en place par les Présidents Nicolas Sarkozy (« comité Balladur » de 2007) et François Hollande (« commission Jospin » de 2012) se sont par ailleurs prononcées en faveur de la limitation du cumul des mandats.
En 2007, le « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions » présidé par Édouard Balladur a préconisé d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du Parlement au sein des institutions de la Ve République. Cette proposition n’a pas été reprise par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
En 2012, la « Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique » présidée par Lionel Jospin a formulé la même recommandation en ajoutant l’interdiction du cumul d’une fonction ministérielle et l’exercice de toute fonction locale. Elle a considéré que la limitation du cumul des mandats constituait la « pierre de touche de toute politique de rénovation de la vie publique » et qu’elle était un élément majeur dans la restauration de la confiance des citoyens dans leurs élus. Pour la Commission, la mesure aurait permis de restreindre les situations de conflits d’intérêt tout en favorisant le renouvellement du personnel politique.
Les règles posées par les lois de 2014 se sont inspirées de ces deux missions de réflexion pour élargir considérablement les cas d’incompatibilités.
Benchmark
En matière de cumul des mandats, la France apparaît comme une exception en Europe. Avant 2017 et la première application des nouvelles incompatibilités, elle faisait partie des rares pays dont plus de trois quarts d’une assemblée nationale détient en parallèle un mandat local.
La réglementation légale du cumul des mandats varie considérablement entre les pays européens. Certains États européens ont un régime permissif qui ne reconnaît aucune incompatibilité entre un mandat parlementaire et un mandat électif local. C’est par exemple le cas de la Finlande, la Suède, le Luxembourg ou les Pays-Bas. À l’opposé, certains États interdisent totalement à leurs députés d’exercer un mandat électif local ou une fonction exécutive. C’est entre autres le cas de la Bulgarie, la Roumanie, la Grèce, l’Irlande et la Pologne.
Il existe enfin un groupe de pays où, à l’image de la France, prévaut une interdiction partielle du cumul. Ainsi, des pays comme la Belgique, la Croatie, l’Espagne, l’Italie ou le Portugal ont instauré des incompatibilités pour leurs élus nationaux à des degrés divers. Dans cette perspectives, l’Allemagne et l’Autriche laissent à leurs entités fédérées le soin de déterminer d’éventuelles incompatibilités (3).
Dans les pays qui encadrent partiellement le cumul, l’incompatibilité dépend souvent de l’importance relative de la fonction locale en termes de niveau de responsabilité, ce qui varie selon la collectivité concernée, sa taille et le type de fonction. Ainsi, le mandat de parlementaire national est incompatible avec un mandat régional ou communautaire en Belgique, avec l’appartenance à une assemblée d’une communauté autonome en Espagne et avec un mandat régional en Italie.
D’après une étude comparative menée par Julien Navarro au sein de l’ESPOL de l’Université Catholique de Lille, qui a rassemblé des données de plusieurs pays européens datant de 2006 à 2015, le nombre de parlementaires exerçant au moins un mandat local était le suivant :
| Pays | en % |
| France | 82 % |
| Finlande | 79 % |
| Portugal | 36 % |
| Suède | 35 % |
| Allemagne | 24 % |
| Espagne | 18 % |
| Danemark | 14 % |
| Italie | 7 % |
| Royaume-Uni | 2 % |
Nous observons ainsi qu’au-delà des différences réglementaires, la pratique du cumul des mandats est très hétérogène. Dans quelques pays comme le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou l’Italie, le cumul est marginal et concerne tout au plus un député sur vingt. À l’inverse, un groupe très restreint de pays, dont fait partie la France, se distingue nettement par un cumul touchant environ trois quart de l’effectif parlementaire.
Au-delà des freins juridiques, il faut ajouter que la fréquence de la pratique du cumul est aussi tributaire de l’existence d’opportunités de cumul. Au Royaume-Uni par exemple, le nombre total de conseillers locaux est de 22 000 alors qu’il existe près de 525 000 postes de conseillers municipaux en France. Les opportunités de cumul sont ainsi bien plus nombreuses dans l’hexagone que dans la plupart des autres pays européens.
À l’étranger, les principes qui inspirent les législations (lorsqu’elles existent) limitant le cumul des mandats témoignent du souci de respecter l’égalité des citoyens dans l’accès aux charges publiques, de prévenir les pressions sur les électeurs et garantir la sincérité des élections, et d’assurer tant la bonne administration des collectivités publiques que l’impartialité des titulaires de mandats.
Mise en œuvre
L’article 25 de la Constitution dispose que : « une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée […], le régime des inéligibilités et des incompatibilités« . Les dispositions relatives aux incompatibilités des mandats parlementaires avec des fonctions exécutives locales relèvent donc d’une loi organique, tout comme la restriction du nombre de mandats dans le temps qui constitue un nouveau cas d’inéligibilité.
Les lois organiques sont des lois prises dans les domaines limitativement énumérés par la Constitution pour en déterminer certaines modalités d’application. Elles ont généralement pour objet de préciser l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics. Elles obéissent à une procédure d’adoption spécifique, prévue à l’article 46 de la Constitution.
Les principales personnes concernées par cette mesure sont les élus nationaux (députés, sénateurs, députés européens) et locaux ainsi que les membres du gouvernement.
(2) Assemblée Nationale, Étude d’impact du projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, 2 avril 2013.
(3) Navarro Julien, Le cumul des mandats en Europe : l’exception française à l’épreuve de la comparaison, in Demaye-Simoni Patricia (ed.), Le renforcement de la limitation du cumul des mandats, Artois Presses Université, 2016, p. 105-120.
Reconnaître le vote blanc
Généraliser la représentation proportionnelle
Instaurer le vote obligatoire
Reconnaître le droit de vote aux élections locales pour les résidents étrangers en situation régulière
Abaisser l’âge légal du droit de vote à 16 ans
Instaurer le référendum d'initiative citoyenne
Abroger le concordat d'Alsace-Moselle et les divers statuts spécifiques en vigueur dans les Outre-mer
Contraindre un haut fonctionnaire à démissionner et rembourser sa formation s'il n'a pas servi le public 10 ans
Abaisser à 200 euros le plafond des dons individuels aux partis politiques
Interdire le "droit à la différenciation"
Abolir les procédures de "votes forcés" du Parlement comme l'article 49.3
Convoquer une Constituante pour fonder la VIe République (article 11)