Créer un service public de la petite enfance et ouvrir 500 000 places en crèche
« Parce-que la garde des enfants repose encore trop exclusivement sur les femmes, nous créerons 500 000 places en crèche et modes de gardes adaptés en 5 ans ».
Estimation par le candidat :
- 17,5 Md€ en dépenses d’investissement pour la période (5 ans) et 9,5 Md€ par an, en année pleine, en dépenses de fonctionnement
Estimation par l’Institut Montaigne :
- coût de 28,5 Md€ pour la période (5 ans) dont 17,5 Md€ en dépenses d’investissement et 11 Md€ en dépenses de fonctionnement
- Estimation basse : 17 Md€ pour la période (5 ans)
- Estimation haute : 40 Md€ pour la période (5 ans)
La mesure proposée consiste à créer 500 000 places en crèche sur cinq ans ainsi qu’un service public de la petite enfance. Cette proposition implique une forte hausse de la capacité des structures en accueil collectif et familial avec une augmentation de 108 % à terme. En comparaison, la dernière convention d’objectifs et de gestion (COG) passée entre l’État et la branche famille de la sécurité sociale avait pour objectif d’ajouter 30 000 places entre 2018 et 2022 soit 6 % de l’objectif affiché par la mesure.
Cette proposition répond à l’enjeu d’aider les ménages à concilier vie professionnelle et parentalité, l’offre d’accueil en crèche étant encore inférieure à la demande (1), avec des disparités fortes entre les régions.
La mesure impliquerait un investissement initial des collectivités pour créer les infrastructures, pour un montant compris entre 11 Md€ à 24 Md€, avec une estimation médiane de 17,5 Md€. En y ajoutant des dépenses de fonctionnement progressives sur la période, à hauteur de 100 000 créations de places par an, l’estimation médiane du coût total de la mesure serait, selon l’Institut Montaigne, de 28,5 Md€.
Les modalités d’un « service publique de l’enfance » restent à préciser. Les politiques liées à la petite enfance sont aujourd’hui administrées par la CNAF, l’État et les collectivités locales.
Faisabilité de la mesure
En 2019, la France comptait environ 421 000 places (2) en structures d’accueil collectif (3). À celles-ci s’ajoutent 39 000 places dans les structures d’accueil familial (assistantes maternelles accueillant à leur domicile) pour un total de 460 000 places environ.
L’ouverture de 500 000 places supplémentaires en crèche « et modes de garde adaptés » sur cinq ans représenterait donc une augmentation de 108 % de la capacité d’accueil en structures d’accueil collectif et familial. En faisant l’hypothèse de 100 000 places ouvertes par an, il en résulte un taux d’accroissement de 17 % par an en moyenne contre les 3,2 % par an observés entre 2010 et 2019 (4).
Pour obtenir un tableau complet de l’offre de garde des jeunes enfants par des modes d’accueil « formels », il faut aussi ajouter les 744 300 places (5) offertes aux moins de 3 ans par les assistantes maternelles en 2019 ainsi que la garde à domicile et l’école maternelle (pour les 2 à 3 ans). Le taux de couverture (nombre de places offertes/nombre d’enfants de moins de 3 ans) est ainsi de 59,8 places pour 100 enfants en 2019 selon la CNAF.
La mesure proposée élèverait donc la capacité d’accueil totale à près de 1,7 millions de places soit un ratio de 73 pour 100. Elle implique donc une expansion particulièrement rapide et importante de l’offre. De nombreux obstacles opérationnels peuvent dès lors être identifiés, notamment en termes de disponibilité ou de formation de personnels qualifiés.
Enfin, le niveau d’offre résultant de la mesure pourrait surpasser la demande réelle. Un rapport de l’administration (6) estimait ainsi le manque de places en crèches à 350 000 places.
Commentaire de l’équipe de campagne
Contactée, l’équipe de campagne de Jean-Luc Mélenchon ne partage pas le chiffrage de la mesure s’agissant des dépenses de fonctionnement. L’équipe indique que leur raisonnement se fonde sur l’intégralité des dépenses des administrations publiques, et donc de celles des collectivités locales. Ils précisent qu’ils ont également pour projet de mettre en place la gratuité des crèches dont le coût serait entièrement porté par l’État. Enfin, l’équipe prend en compte des économies induites par une telle mesure, telles qu’une baisse du versement du Complément de libre choix du mode de garde (CMG) ou encore de crédits d’impôts affectés au financement de la gratuité pour les enfants gardés dans les places de crèche existantes.
Impact macroéconomique
- À court-terme : Création d’emplois dans le secteur de l’éducation et de la petite enfance. Forte hausse de l’investissement par les collectivités locales et possiblement de leur taux endettement.
- À long-terme : Meilleure insertion des parents seuls ou disposant de revenus faibles sur le marché du travail. Il doit être noté néanmoins que l’effet positif d’une expansion de l’offre d’accueil en EAJE sur la participation au marché du travail a été trouvé non significatif par une enquête récente de l’INSEE, qui constate que les 150 000 places supplémentaires créées dans des EAJE entre 2010 et 2016 en France n’ont pas « significativement modifié la situation des mères de jeunes enfants sur le marché du travail » et aurait plutôt contribué à une baisse de la demande pour des modes de garde alternatifs comme celui des assistantes maternelles.
(1) D’après le dernier Baromètre d’accueil du jeune enfant 2019 de la Caisse nationale d’allocation familiale (CNAF), seules 49 % des familles le souhaitant ont pu recourir à un accueil collectif.
(2) Selon les données annuelles publiées par la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques (DREES) des ministères sanitaires et sociaux (pour 2019).
(3) Gérées par une collectivité territoriale, une municipalité, une association, un collectif de salarié ou un organisme privé, les crèches collectives incluent les crèches traditionnelles, parentales, employeurs, micro-crèches, halte-garderies et jardins d’éveil.
(4) Idem – note 1.
(5) Idem – note 1.
(6) IGAS-IGF, 2017.
La mesure proposée par le candidat implique à la fois un investissement initial significatif, pour créer les structures d’accueil, et des frais de fonctionnement une fois les structures créées.
Investissement
Le coût de création d’une place de crèche est estimé à 47 908€ (7) par place pour un projet municipal en 2016, 25 035 € pour un projet associatif. Par ailleurs, 46 % des établissements et services d’accueil de jeunes enfants sont gérés par des acteurs publics (commune, EPCI, département) et 54 % par des associations loi 1901 ou des entreprises privées (8).
En gardant ces proportions, l’investissement nécessaire à l’ouverture de 500 000 places s’élève donc à 17,8 Md€ dont 11 Md€ à la charge des collectivités. Il s’agit de l’estimation basse de l’Institut Montaigne. Si les collectivités financent seules les 500 000 supplémentaires, l’investissement à leur charge s’élèverait à 24 Md€, il s’agit de l’estimation haute.
L’estimation médiane de 17,5 Md€ apparaît concilier engagement fort des collectivités locales et mobilisation des acteurs associatifs.
Fonctionnement
La CNAF fournit une estimation récente du coût de fonctionnement annuel d’une place en crèche à 15 381 € par an.
En faisant l’hypothèse d’une ouverture progressive des places avec 100 000 places créées par an, le coût de fonctionnement annuel de la mesure passerait de 584 millions d’euros la première année (100 000 premières places ouvertes), à 2,9 milliards d’euros par an à terme (une fois les 500 000 places ouvertes) pour les collectivités locales. La CNAF couvrirait elle des coûts supplémentaires de 276 millions d’euros par an la première année et de 1,4 milliards d’euros par an au bout de cinq ans.
Au total, la puissance publique (CNAF et collectivités combinées) verrait un surcout annuel de 4,3 Md€ au terme du quinquennat. Si la puissance publique venait à assurer une totale gratuité des places supplémentaires, les coûts de fonctionnement annuels à sa charge s’élèveraient en revanche à 7,7 Md € en fin de période.
À ces coûts de fonctionnement il faut en outre retrancher les économies qui peuvent être attendues du fait d’un report partiel de la demande absorbée par d’autres modes de garde vers les places de crèche créées. Ce report ferait notamment baisser le nombre de parents éligibles à la prestation d’accueil du jeune enfants (PAJE) au titre du complément de libre choix du mode de garde (CMG), qui aide les familles à financer des modes de garde alternatifs, comme le placement en assistante maternelle. Le CMG représente 4,5 Md € de dépenses par an, selon le dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
Ce chiffrage fait l’hypothèse qu’à terme (année 5), la moitié des familles bénéficiant de la CMG obtiennent une des nouvelles places en crèche, et sortent du champ du CMG. Ceci génèrerait une économie de 2,25 Md € par an – soit la moitié du cout du CMG – à terme, une fois les 500 000 places ouvertes.
Pour les années 1 à 4, on peut considérer que la puissance publique réduit progressivement sa dépense au titre du CMG : la première année, au terme de laquelle 100 000 des 500 000 sont ouvertes soit 20 % du stock total, les économies réalisées sur le CMG sont donc de 20 % x 2,25 Md = 450 M€. La deuxième année, 900 M € d’économies sont réalisées, etc.
| Année 1 | Année 2 | Année 3 | Année 4 | Année 5 | ||
| Nb de places de crèche ouvertes | 1 | 100 000 | 200 000 | 300 000 | 400 000 | 500 000 |
| Cout de fonctionnement annuel (€) | 15 381 | 1 538 100 000 | 3 076 200 000 | 4 614 300 000 | 6 152 400 000 | 7 690 500 000 |
| % financé par collectivité locale ou employeur | 38 % | 584 478 000 | 1 168 956 000 | 1 753 434 000 | 2 337 912 000 | 2 922 390 000 |
| % financé par CNAF | 18 % | 276 858 000 | 553 716 000 | 830 574 000 | 1 107 432 000 | 1 384 290 000 |
| % financé par les familles | 44 % | 676 764 000 | 1 353 528 000 | 2 030 292 000 | 2 707 056 000 | 3 383 820 000 |
| Cout de fonctionnement annuel à la charge du public (€) | 56 % | 861 336 000 | 1 722 672 000 | 2 584 008 000 | 3 445 344 000 | 4 306 680 000 |
| Économies liées au déplacement partiels des bénéficiaires de la CMG vers les nouvelles places créées | – 450 000 000 | – 900 000 000 | – 1 350 000 000 | – 1 800 000 000 | – 2 250 000 000 | |
| Cout total à la charge du public après économies (€) | 411 336 000 | 822 672 000 | 1 234 008 000 | 1 645 344 000 | 2 056 680 000 | |
| Coût total public cumulé sur le quinquennat (statut quo) | 411 336 000 | 1 234 008 000 | 2 468 016 000 | 4 113 360 000 | 6 170 040 000 | |
| Coût total public cumulé sur le quinquennat (places financées 100 % par le public) | 1 088 100 000 | 3 264 300 000 | 6 528 600 000 | 10 881 000 000 | 16 321 500 000 |
Au total, sur le quinquennat, le fonctionnement des crèches couterait donc un total de 6 Md€ en cumulé sur cinq ans dans une estimation basse où les familles participent aux frais de fonctionnement à hauteur de leur moyens et de 16 Md€ en cumulé si la puissance publique prenait 100 % des frais de fonctionnement en charge, une fois retranchées les économies faites sur le CMG.
Sur l’ensemble du quinquennat, la mesure coûterait donc entre 17 Md€ et 40 Md€, pour un montant médian de 28,5 Md€.
| Bas | Médian | Haut | |
| Investissement public sur 5 ans | 11 | 17,5 | 24 |
| Coûts de fonctionnement sur 5 ans | 6 | 11 | 16 |
| Total | 17 | 28,5 | 40 |
Historique
Sur la période 2018-2022, la convention d’objectifs et de gestion (COG) signée entre l’État et la branche famille de la sécurité sociale prévoyait l’ouverture de 30 000 places en crèche supplémentaires entre 2018 et 2022.
Sur la période 2013-2017, la COG signée entre l’État et la branche famille, en parallèle du huitième plan pluriannuel d’investissement pour la création de crèches, mis en œuvre au cours de la même période, prévoyait la création de 275 000 nouvelles solutions d’accueil en cinq années, à la fois en EAJE (100 000 places), en accueil par assistant maternel (100 000 places) et en accueil préscolaire (pour les enfants de moins de trois ans).
Benchmark
Le taux de participation des enfants de moins de 3 ans dans les structures d’éducation et d’accueil de la petite enfance était de 36 pour cent en moyenne dans les pays de l’OCDE en 2017 y compris en France.
Mise en œuvre
La mise en œuvre de cette mesure implique une augmentation significative et pérenne des ressources attribuées aux collectivités locales (notamment les communes) par l’État, qui sont les principales gestionnaires et financeurs publics des EAJE. Celle-ci qui devra être votée en loi de finances annuelle.
Les ressources de la branche famille devront également être augmentées, via une hausse des cotisations sociales ou de la CSG, qui sont ses principales sources de financement.
Dans les communes concernées par la création de nouveaux établissements, le maire ou le président de la communauté de communes doit donner l’autorisation d’ouverture de la structure après avis du président du conseil général, s’il s’agit d’une structure gérée directement par la collectivité. Il émet un avis auprès du président du conseil général s’il s’agit d’une structure parentale ou privée (article L. 2324-1 du code de la santé publique).
La mise en œuvre concrète d’un service publique à la petite enfance nécessiterait plus de précisions.
Réduire les effectifs à 19 élèves par classe
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Porter à 100 % la part de l'alimentation biologique et locale dans les cantines scolaires
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