Créer un revenu citoyen de 918 euros, en cumulant un revenu de base, des allocations logements et une prime d'activité

En 2021, le RSA, revenu minimum pour les personnes de plus de 25 ans qui ne travaillent pas, bénéficie à 1,9 million de ménages (1), pour un coût annuel de 11,7 Md€. La prime d’activité (PA), complément de ressources pour les actifs à faibles revenus, bénéficie à 4,3 millions de ménages (2), pour un coût annuel de 9,5 Md€. Au total, les deux dispositifs représentent donc une dépense annuelle de 21,2 Md€. Les aides au logement bénéficient à 6,3 millions de foyers, pour un coût budgétaire de 17 Md€ (4).

Porter le montant du revenu citoyen à 918 € par mois le situerait exactement au niveau du seuil de pauvreté à 50 % du revenu médian (4). Ce montant serait atteint en cumulant un RSA rehaussé à 740€, la prime d’activité et les aides au logement.

La dernière simulation d’une telle réforme estime qu’une fusion du RSA, de la prime d’activité et des aides au logement avec un niveau de socle à 820 € par mois et une éligibilité à 18 ans, aurait un coût additionnel de l’ordre de 29,8 Md€ (5). En prenant le niveau socle de 918€ de la mesure proposée, son coût brut peut ainsi être estimé à 33,4 Md€. Le coût de cette réforme résulte principalement de deux transformations profondes des dispositifs actuels :

• L’abaissement de l’éligibilité à 18 ans, par rapport aux 25 ans du droit commun du RSA, entraînerait un surcoût de l’ordre de 14 Md€ (6).
• La hausse du revenu socle se traduirait par un surcoût estimé à 19,4 Md€ : les ménages actuellement éligibles verraient leur prestation augmenter, et de nouveaux ménages bénéficieraient de la prestation.

L’extension aux moins de 25 ans pourrait être financée par l’absorption des dispositifs actuels de soutien aux jeunes actifs de moins de 25 ans : l’allocation « garantie jeune » (808 M€ (7)), le « RSA jeune actif  » (4 M€ (8)), l’allocation « Parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie » (100 M€). Il serait aussi envisageable de financer la mesure par la suppression des avantages fiscaux liés au rattachement de jeunes majeurs au foyer fiscal de leur parents, évoquée par le candidat. Le montant annuel des aides aux jeunes de 18 à 24 ans qui transitent par leurs parents peut être estimé à 6,3 Md€ (3,7 Md€ de prestations sociales pour enfant à charge, 2,6 Md€ de réductions d’impôt sur le revenu) (9). Enfin, la nouvelle prestation pourrait se substituer aux bourses versées aux étudiants de l’enseignement supérieur (2,2 Md€), ainsi qu’à l’allocation de logement social qui bénéficie au même public (1,4 Md€). Une suppression de ces diverses aides permettrait de contribuer au financement de la mesure, pour un total de 10,8 Md€.

À partir de la dernière simulation disponible (IPP, 2018), l’estimation haute du coût de la mesure serait de l’ordre de 33 Md€. Les indications du candidat laissent à penser que l’intégralité des aides aux jeunes de 18 à 24 ans qui transitent par leurs parents pourraient être supprimées. Le coût budgétaire médian (environ 23 Md€) serait obtenu en supprimant aussi les allocations pour actifs de moins de 25 ans, et les bourses étudiantes, non évoquées par le candidat. Enfin, le coût net pour les finances publiques peut être ajusté à la baisse du retour fiscal direct d’une telle mesure, à travers les taxes sur la consommation (2,6 Md€), soit un coût net minimal de 20 Md€.

La hausse des prestations sociales a aussi un effet multiplicateur sur le PIB. Cet effet peut être estimé à 0,9 : une hausse des prestations sociales d’un montant de 1 % du PIB augmente le PIB de 0,9 % au bout d’un an (10). Cet effet positif sur le PIB et les prélèvements obligatoires est à tempérer des potentiels effets négatifs d’une hausse des prélèvements obligatoires (11) ou d’une hausse de la dette. Le gain net en PIB pourrait être de 0,7 point, avec un gain potentiel de prélèvement obligatoires de 6,4 Md€ (12).

Les effets macroéconomiques estimés ci-dessus sont théoriques et estimés à moyen terme (1 à 3 ans). Ils présupposent une absence de modification des comportements. Or l’élévation du niveau de transferts sociaux dans les déciles connaissant une plus forte fragilité sur le marché du travail peut avoir une incidence sur ce dernier : négative (arbitrage défavorable au travail) ou positive (baisse du salaire de réserve (13)). Ces deux effets sont contradictoires, le paramétrage du nouveau dispositif (notamment le taux de cumul des revenus avec la prestation) sera important afin de favoriser l’effet positif sur le marché du travail. L’incidence de la mesure sur le taux de chômage est ainsi ambiguë.

Concernant l’impact environnemental d’une telle mesure, bien que cela ne soit pas au cœur de celle-ci, il convient de rappeler que les émissions de CO2 sont croissantes avec le revenu. Les émissions des ménages deux premiers déciles sont en moyenne de 16,5 tonnes de CO2 contre 36,2 tonnes de CO2 par an pour les deux derniers déciles (14). En augmentant la consommation, on augmente les émissions, mais cela peut être atténué par les mesures de financements qui ne sont pas encore connues (comme la taxe carbone).

Historique de la mesure

La mesure de fusion du RSA et de la prime d’activité a été proposée en 2017 dans une note du Conseil d’analyse économique (15) mais sans proposer d’aller au-delà de leur budget cumulé, à la différence de la mesure analysée. En 2019, le gouvernement a mené une concertation sur un revenu universel d’activité dont une des options aurait consisté à fusionner le RSA et la prime d’activité.

Benchmark

En 2012, le Royaume Uni a fusionné l’ensemble des prestations sociales (16) sous la dénomination d’universal credit, tout en ayant un objectif d’économies budgétaires, ce qui n’est pas le cas de la mesure proposée. Le bilan de cette réforme est mitigé. « L’expérience du Universal Credit a montré que la fusion des prestations sociales existantes ne pouvait pas s’accompagner d’économies budgétaires, à court terme tout du moins […] Il reste impossible d’améliorer en même temps le montant de base des prestations, les incitations au retour à l’emploi, et tout en réduisant le coût budgétaire » (17).

Mise en œuvre

Une telle réforme suppose une préparation en amont avec la CNAF (gestionnaire), notamment pour anticiper les évolutions de système d’information, et les conseils départementaux (financeurs).

La réforme impliquerait des évolutions informatiques, une formation des personnels et une information des bénéficiaires, qui constitueront un coût administratif de mise en place à ne pas négliger.

Compte tenu des dispositions existantes au niveau législatif relatives au RSA et à la prime d’activité, une loi serait nécessaire pour fusionner ces deux prestations.

(1) CAF – RSA conjoncture n°35 octobre 2021.

(2) CAF – Prime d’activité conjoncture n°22 octobre 2021.

(3) PLF 2022, projet annuel de performance du programme 109.

(4) Insee pour 2019.

(5) Pour un taux de dégressivité s’appliquant au cumul du revenu de base avec des revenus d’activité fixé à 50% (Ben Jelloul, Bozio, Cottet, Fabre, Leroy, Revenu de base : simulations en vue d’une expérimentation, Institut des politiques publiques (IPP), juin 2018, p.105). Cette estimation apparaît toujours pertinente.

(6) Ben Jelloul, Bozio, Cottet, Fabre, Leroy, Revenu de base : simulations en vue d’une expérimentation, Institut des politiques publiques (IPP), juin 2018, pp.97 et 101.

(7) Projet annuel de performance de la mission Travail emploi, PLF 2022, octobre 2021.

(8) Proposition de loi relative aux droits nouveaux dès dix-huit ans, 13 janvier 2021.

(9) Haut conseil de la famille, Les jeunes de 18 à 24 ans, 14 avril 2016.

(10) Le niveau retenu correspond à une position de milieu de cycle économique, avec un écart de production nul Maya Bacache-Beauvallet, Dominique Bureau, Francesco Giavazzi et Xavier Ragot, Quelle stratégie pour les dépenses publiques ?, Notes du Conseil d’analyse économique 2017-7, n° 43.

(11) Le coefficient retenu est 0,25 (Notes du Conseil d’analyse économique 2017-7, n° 43).

(12) Avec un taux de prélèvements obligatoire de 44,5% (INSEE, 2020).

(13) Niveau de salaire en-dessous duquel les travailleurs refusent une offre d’emploi.

(14) Malliet, L’empreinte carbone des ménages français et les effets redistributifs d’une fiscalité carbone aux frontières, OFCE Policy brief, 8 janvier 2020.

(15) CAE, Bargain, Carcillo, Lehmann, L’Horty, Mieux lutter contre la pauvreté par des aides monétaires, avril 2017.

(16) Allocation chômage, crédit d’impôt pour retour à l’emploi, crédit d’impôt pour charge de famille, aide au logement, allocation invalidité et prestation de soutien au revenu pour les personnes dispensées de recherche d’emploi.

(17) Bozio, Parraud, La réforme du Universal Credit au Royaume-Uni, Institut des politiques publiques, juillet 2021.