Supprimer 200 000 postes de fonctionnaires "administratifs"

Valérie Pécresse propose la suppression d’environ 200 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit 40 000 par an, et le recrutement de 50 000 fonctionnaires supplémentaires sur les 5 ans, dont 25 000 pour la fonction publique d’État (forces de police, enseignants) et 25 000 pour la fonction publique hospitalière (soignants). La suppression d’emplois pourrait être réalisée par le biais de non-remplacements de départs à la retraite dans la fonction publique : ceux si s’élèveront à 122 000 par an pour les années à venir à partir des données publiées par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).

En partant du coût moyen d’un agent public entrant, variable selon les catégories de fonctionnaires, et en se basant sur un rythme annuel de départs à la retraite non-remplacés de 40 000 emplois, il est possible d’estimer le gain financier cumulé sur le quinquennat du non-remplacement de 200 000 départs à la retraite à 17,8 Md€, soit 5,9 Md€ en année pleine.

Les collectivités territoriales décidant pour elles-mêmes de leur gestion de personnel, la suppression envisagée dans le scénario retenu d’environ 90 000 postes dans la fonction publique territoriale représente un risque d’exécution de 7,3 Md€ sur un total de 17,8 Md€ d’économies programmées, soit 41 % du total dépendant de la politique menée par l’échelon local.

Contexte et définition

Les suppressions d’emplois publics visent les emplois de la fonction publique, sur deux versants, l’État et les collectivités territoriales. Au 31 décembre 2020, la France comptait 5,6 M d’agents travaillant dans la fonction publique, dont 2,5 M dépendent de l’État et 1,9 M des collectivités territoriales, représentant au total une dépense budgétaire de personnel de 249 Md€ en 2020.

Chiffrage détaillé de la mesure

La proposition implique la suppression de 200 000 emplois publics sur la durée du quinquennat, soit une moyenne de 40 000 emplois supprimés par an.

Le flux de départs à la retraite devrait représenter en moyenne 99 000 emplois publics par an pour les années à venir, dont 55 000 pour l’État et 44 000 pour les collectivités territoriales.

Le coût annuel, charges sociales comprises, d’un agent public entrant, c’est-à-dire en début de carrière, s’établit, à partir des données de la DGAFP, à 31 800€ par an en moyenne pour la fonction publique d’État et 27 000€ pour la fonction publique territoriale. Il n’est pas pertinent de retenir les charges de retraite pour ce calcul, car les pensions doivent être versées aux retraités, quel que soit le nombre de fonctionnaires en poste.

L’hypothèse de répartition des efforts de réduction entre les deux sous-versants de fonction publique suit leur proportion projetée dans les départs à la retraite : 55 % pour l’État (soit 22 000 par an) et 45 % pour les collectivités territoriales (soit 18 000 par an). La répartition n’a pas été précisée à ce stade par la candidate.

À partir de ces éléments, il est possible de chiffrer la suppression de 200 000 emplois grâce au non-remplacement des départs en retraite et le recrutement supplémentaire de 50 000 postes comme suit :

En conséquence, la suppression de 40 000 emplois par an au travers des non-remplacements de départs en retraite, représenterait une économie en année pleine de 5,9 Md€, soit sur la durée du mandat une économie de 17,8 Md€.

Ce montant pourrait varier significativement selon la répartition des suppressions de poste, entre les versants de la fonction publique, ainsi qu’entre le niveau de qualification des postes. À titre forfaitaire, une fourchette de 15 % peut être retenue, soit 15,1 Md€ pour une hypothèse basse et 20,5 Md€ pour une hypothèse haute.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

Valérie Pécresse ne donnant pas davantage de précisions quant au périmètre des sous-versants État et collectivités territoriales sur lesquels elle propose une suppression des effectifs ou les recrutements, un scénario équilibré a été retenu avec les hypothèses présentées ci-dessus.

S’agissant des réductions d’effectifs dans les collectivités, les exécutifs locaux disposent de l’autonomie de gestion confiée par la Constitution, ne donnant pas à l’État les moyens de les contraindre à agir. Seul le régime incitatif est dès lors envisageable pour atteindre la suppression d’environ 86 000 postes dans le scénario retenu.

Historique de la mesure

La Revue générale des politiques publiques (RGPP), lancée en 2008 et achevée en 2012, visait le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, mais seulement sur le périmètre de la fonction publique l’État. La RGPP a permis une économie d’un montant de 3,3 Md€ sur 4 ans, en supprimant 144 000 emplois publics. Toutefois, le ratio de 50 % de non-remplacement s’est appliqué différemment selon les missions budgétaires, puisque le ministère de la Défense ne remplaçait pas 97 % des départs, augmentant dès lors le recours aux contractuels.

De plus, le candidat Emmanuel Macron en 2017 s’était engagé à réduire les effectifs de la fonction publique de 120 000 postes, dont 70 000 dans les collectivités. Toutefois, dans un contexte de crises successives, la mesure n’a pas été tenue et le recours à l’emploi public est croissant avec une création nette de 36 000 postes en 2020.

Benchmark

La réduction du nombre de fonctionnaires a déjà été mise en œuvre dès les années 1990 dans certains pays tels que le Canada, la Finlande ou le Danemark. D’autres pays ont également procédé à la même démarche dans le cadre de programmes de revues de dépenses, afin notamment de maîtriser un déficit public perçu comme excessif :

Le Canada entre 1993 et 1998 a par exemple réduit sa fonction publique fédérale de 16 %, soit une suppression de 60 000 emplois, dans le cadre de sa « Revue des Programmes ». Contribuant à la résorption du déficit public et au retour des excédents budgétaires, cette baisse s’est réalisée sans conflit social majeur, accompagnant dans les années 2000 un faible taux de chômage et une croissance dynamique.

Cependant, d’après les données de l’OCDE, un tel effort sur les emplois publics est généralement suivi d’un fort rattrapage : alors que la masse salariale canadienne n’a augmenté que de 1,5 % entre 1990 et 2000, elle a évolué de 5,8 % entre 2000 et 2007 et de 15,9 % entre 2010 et 2013. En Finlande, alors que la masse salariale avait stagné de 1990 à 2000, elle a augmenté de 5,0 % entre 2000 et 2007.

La Suède a quant à elle supprimé l’emploi à vie pour l’ensemble des fonctionnaires et l’a remplacé par un contrat d’emploi similaire au secteur privé. La réforme mise en place au Danemark en 2001 a par exemple limité le statut à certaines catégories de fonctionnaires (haut fonctionnaires, police, justice et défense), les autres fonctionnaires devenant des agents contractuels.

Mise en œuvre

Le levier privilégié pour atteindre cette proposition de réduction est le non-remplacement systématique des départs à la retraite.

Pour la fonction publique d’État, l’objectif de non-remplacement est fixé en loi de finances chaque année, et décliné selon les missions budgétaires.

Pour la fonction publique territoriale, la réduction est plus complexe à réaliser. La Constitution instaure en effet le principe de « libre administration » des collectivités qui ne peuvent donc se voir imposer un mode de gestion de personnel par l’État.

Pour le secteur hospitalier, le non-remplacement des départs à la retraite peut être atteint à travers la loi de financement pour la Sécurité sociale et la fixation d’un sous-objectif au sein de l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM), équivalent à un plafond de dépenses.

Enfin, il s’agira d’anticiper le risque de conflit social ainsi que le dynamisme de la masse salariale à la suite de la revue de dépenses.