Inscrire une règle d'or budgétaire et financière dans la Constitution (sous forme de Pacte budgétaire sur 5 ans)
« Cette règle permettra d’avoir une trajectoire de réduction des dépenses, sur cinq ans (…). Ce sera contraignant, parce que le gouvernement sera obligé de suivre cette trajectoire. [On aura] (…) un pacte budgétaire sur cinq ans et à chaque loi budgétaire le Conseil constitutionnel vérifiera si on est bien dans la trajectoire qu’on se fixera ».
La mesure proposée par la candidate s’articule autour de deux axes. Le premier dote la Constitution d’une « règle d’or budgétaire » afin de renforcer le devoir de l’État d’équilibrer son budget au moyen de « pactes budgétaires » renouvelés tous les cinq ans, dont la mise en œuvre serait contrôlée par le Conseil Constitutionnel. La constitutionnalité des lois de finances annuelles serait ainsi évaluée à l’aune de leur conformité à ces pactes.
Le deuxième axe de la proposition inscrit une autre « règle d’or », fiscale cette fois, qui interdit tout changement de la norme fiscale sur une durée de cinq ans également. L’objectif est ici de garantir une plus grande prévisibilité aux individus et aux entreprises quant aux conséquences de leurs décisions économiques, en garantissant le maintien des conditions dans lesquelles ces dernières se sont inscrites.
Cette proposition viendrait compléter l’actuelle gouvernance budgétaire. La Constitution prévoit un « objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques« , que les lois de programmation des finances publiques (LPFP) employées depuis 2009 devraient atteindre. Le cadre actuel n’a néanmoins pas permis la convergence effective vers l’équilibre des comptes. En encadrant la politique budgétaire, la mesure proposée réduirait les marges de manœuvre financières des gouvernements.
En appliquant les dispositions de la dernière LPFP sur l’équilibre budgétaire visé par la France, soit un déficit structurel de 0,4 % du PIB, la mesure nécessiterait une baisse des dépenses publiques (ou une hausse de la fiscalité) de l’ordre de 12 Md€ par an, pendant cinq ans. Un tel effort, qui s’ajouterait aux économies qu’implique la réalisation de la trajectoire financière annoncée en 2021, apparaît particulièrement difficile à atteindre.
Impact macroéconomique
Court terme : neutre.
Long terme : si la mesure permettait effectivement une meilleure gestion de la dépense publique, on pourrait assister à un rétablissement du solde effectif de la France sur le long-terme, caractérisé par un déficit et un niveau d’endettement publics moins importants. La soutenabilité des finances publiques en serait renforcée, mais la baisse des dépenses ou la hausse de la fiscalité auraient un effet récessif.
En ce qui concerne le maintien du cadre fiscal sur cinq ans, des effets positifs sur l’investissement pourraient être attendus, du fait d’une meilleure capacité des agents économiques à estimer la rentabilité de leurs projets sur le long-terme.
La mesure proposée revient à constitutionnaliser la nécessité d’atteindre l’équilibre budgétaire des comptes publics ainsi que la nécessité de planifier la trajectoire de ses dépenses sur 5 ans et de stabiliser le cadre fiscal sur la même période.
Règle d’or budgétaire
L’objectif « d’équilibre des comptes des administrations publiques » figure déjà à l’article 34 de la Constitution. Cet équilibre est théoriquement visé et décliné par les lois de programmation des finances publiques successives est déterminé par un « objectif à moyen terme » (OMT) des finances publiques. Pour la France il s’agit d’un déficit structurel (2) de 0,4 % du PIB d’après l’actuelle loi de programmation.
Les ratios utilisés pour qualifier l’état des finances publiques d’une économie sont variables (ex. solde effectif, solde conjoncturel, solde structurel). La mesure pourrait donc appliquer une définition différente de celle actuellement utilisée (solde structurel). Les modalités exactes de la mesure doivent donc être connues afin de comprendre sa différence et sa valeur ajoutée par rapport au statu quo.
En l’absence de précisions de la part du candidat, on propose un chiffrage à titre indicatif, en supposant que la mesure permette effectivement un rétablissement du solde à l’horizon 2027 et en appliquant l’objectif précisé dans l’actuelle LPFP, soit -0,4 % de solde structurel. La France devrait dans ce cas faire passer son solde structurel de -5 % en 2022 à -0,4 % en 2027.
L’actuelle prévision de finances publiques prévoit que ce solde structurel s’établira à -2,8 points en 2027. L’Institut Montaigne a montré que cette trajectoire supposait de réaliser des économies pour un montant, inédit en France, de presque 15 Md€ par an et d’environ 70 Md€ sur l’ensemble du prochain quinquennat.
Pour arriver à -0,4 %, l’effort financier supplémentaire à mener s’élèverait donc à 2,4 points de PIB, soit de l’ordre de 60 Md€. Cela représenterait une économie annuelle supplémentaire (ou une hausse de la fiscalité) de 12 Md€ par an (3), pendant cinq ans. Un tel effort, qui s’ajoute au précédent, apparaît particulièrement difficile à atteindre.
En ce qui concerne le caractère pluriannuel de la gestion des finances publiques, il est déjà affirmé par la loi organique du 17 décembre 2012, qui introduit à cet effet des lois de programmation des finances publiques (LPFP) votées généralement tous les 4 ans. Ces lois de programmation déterminent la séquence de soldes structurels annuels nécessaire à l’atteinte de l’objectif mentionné et les « efforts structurels » (4) associés.
La mesure propose en revanche d’attribuer au Conseil Constitutionnel l’examen de la conformité des lois financières annuelles à la trajectoire pluriannuelle. Cet examen est aujourd’hui assuré par le Haut Conseil des finances publiques, mais relève de l’alerte et de l’information du Parlement et des citoyens. La mesure proposée par la candidate impliquerait un nouveau contrôle juridique de conformité.
Règle d’or fiscale
La plupart des gouvernements communiquent un calendrier et un rythme progressif sur la fiscalité. Par exemple, la réduction du taux marginal de l’impôt sur les sociétés a été échelonné sur cinq ans (2018-2022) avec des paliers successifs définis en amont.
La règle d’or fiscale proposée par la candidate renforcerait la stabilité de la norme fiscale. Cette évolution présenterait d’importants avantages sur le plan économique en ce qu’elle permettrait d’ancrer les attentes des acteurs qui interagissent sur le marché. En revanche, elle limiterait les marges de manœuvre du pouvoir politique.
Historique de la mesure
Comme l’a récemment souligné la Cour des comptes, « un projet de révision constitutionnelle, inspiré des recommandations formulées en 2010 dans le contexte de la crise des dettes souveraines par le groupe de travail présidé par M. Camdessus, et visant notamment à assurer la primauté des orientations de moyen terme sur les lois financières annuelles, est demeuré inabouti en l’absence de convocation du Parlement en congrès ». Cette révision visait ainsi à instaurer la règle d’or budgétaire proposée par la candidate.
Benchmark international
À la suite de la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire (2012), de nombreux pays membres de la Zone Euro ont introduit une planification pluriannuelle de leurs finances publiques et des organismes budgétaires indépendants chargés de la surveillance.
L’Allemagne avait quant à elle inclus un principe constitutionnel d’équilibre budgétaire à sa Constitution dès 2009.
Plusieurs États de l’Union européenne ont fixé des règles de pluriannualité des finances publiques pour la durée de la législature. Ainsi, comme l’a montré la Cour des comptes, aux Pays-Bas et en Finlande, l’accord de coalition négocié entre les partis de la formation gouvernementale fixe lui-même les plafonds pluriannuels de dépense qui s’appliquent pour les quatre années de la législature.
Les règles sur les recettes sont moins répandues, mais quelques États en ont fixé pour assurer la stabilité de la norme fiscale et veiller à la cohérence des recettes avec la trajectoire financière. Aux Pays-Bas, par exemple, une trajectoire contraignante de mesures nouvelles en recettes est fixée en début de mandature.
(2) Le solde structurel est enfin égal au solde corrigé des variations cycliques de la conjoncture après prise en compte des « mesures ponctuelles et temporaires ».
(3) Sur la base du PIB pour 2020 soit 2 130 Md€.
(4) L’effort structurel correspond à la différence entre la croissance potentielle et l’évolution des « dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes« , qui est mentionnée dans le TSCG.
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