Ouvrir 20 000 places de prison supplémentaires et rénover les prisons déjà bâties

• Construire 20 000 places de prison supplémentaires : 4,72 Md€ d’investissement et 766 M€ de fonctionnement en année pleine

Coûts d’investissement

Le programme immobilier pénitentiaire « 15 000 places » prévoit un budget de 3,522 Md€ pour la construction de 15 000 places, soit un coût unitaire de 236 000 € par place. La construction de 20 000 places supplémentaires représenterait donc un investissement de 4,72 Md€.

Le coût de construction unitaire est certes plus faible pour les établissements nouveaux réalisés en partenariat public-privé (de l’ordre de 160 000€). Néanmoins, en 2017, la Cour des comptes a mis en exergue les dysfonctionnements engendrés par ce type de formules, peu appropriées aux besoins permanents d’adaptation du patrimoine immobilier du ministère. Depuis, le ministère de la Justice a décidé de ne plus réaliser de nouvelles opérations en contrat de partenariat et de recourir principalement à la maîtrise d’ouvrage publique (en s’appuyant sur l’Agence pour l’immobilier de la justice).

Coûts de fonctionnement

La création de places supplémentaires se traduira par une hausse des charges de fonctionnement de l’administration pénitentiaire (dépenses de personnel, d’entretien, d’exploitation, etc.)

Le coût d’une journée de détention diffère sensiblement selon les établissements pénitentiaires, variant de 85,44€ jour et par détenu pour les maisons d’arrêt à 196,14€ par jour et par détenu pour les maisons centrales ; néanmoins, selon l’Observatoire international des prisons, le coût moyen d’une journée de détention en France se situe autour de 105€, soit un budget annuel de 38 300€ par place de prison.

En année pleine, les coûts de fonctionnement nécessaires à la mise en service des 20 000 places de prison supplémentaires s’élèveraient donc à 766 millions d’euros. Il semble peu probable que ces coûts soient supportés au cours du prochain quinquennat, étant donné que le délai moyen constaté entre l’annonce d’un programme de construction de prison et la livraison des bâtiments est d’environ 6 ans. Néanmoins, il peut être fait l’hypothèse volontariste que les places de prisons soient livrées en 2027, les dépenses de fonctionnement s’établissant alors à 0,8 Md€ à cet horizon.

• Créer des centres correctionnels fermés au sein de bâtiments publics désaffectés pour accueillir les personnes condamnées à de courtes peines : 407 M€ de fonctionnement

En attendant que les nouvelles places de prison soient mises en service, Valérie Pécresse souhaite reconditionner provisoirement des bâtiments publics inoccupés, afin qu’y soient incarcérés, sous bracelets électroniques, les personnes condamnées à des courtes peines – c’est à dire des peines de 6 mois ou moins ou dont la partie ferme du quantum n’excède pas 6 mois.

Cette mesure vise à décongestionner les maisons d’arrêt – qui accueillent les prévenus placés en détention provisoire et les détenus condamnés à des peines d’emprisonnement inférieures à 2 ans – dont le taux de densité carcérale atteint 137,7 %, contre 114,3 % pour l’ensemble des établissements pénitentiaires. Dans ce contexte de surpopulation carcérale, 40 % des courtes peines d’emprisonnement ferme prononcées par les tribunaux correctionnels font l’objet d’un aménagement par le juge d’application des peines, prenant le plus souvent la forme d’un placement sous surveillance électronique. Quand le juge accorde au condamné un aménagement, le délai de mise à exécution de la peine est en moyenne deux fois plus long que lorsque ce dernier est incarcéré (1). Avec sa proposition, Valérie Pécresse entend donc « réhabiliter les courtes peines de prison, qui ne sont plus jamais exécutées ».

Coûts d’investissement

La mise en œuvre de cette proposition génèrerait des coûts d’investissement pour reconditionner les locaux désaffectés ; le montant total de ces dépenses demeure cependant difficile à évaluer, et dépendra notamment du degré de vétusté des bâtiments publics sélectionnés.

Coûts de fonctionnement

Cette mesure devrait se traduire en parallèle par des dépenses de fonctionnement supplémentaires. Pour le calcul de ces dernières, les hypothèses suivantes sont retenues :

– les centres provisoires ont vocation à accueillir les 13 133 personnes condamnées en détention à domicile sous surveillance électronique au 1er janvier 2022 ;

– le coût d’une journée de détention dans ces centres équivaut celui d’une journée de détention en maison d’arrêt, à savoir 85,44€ par jour et par détenu.

Ainsi, 407 millions d’euros par an seraient nécessaires pour assurer le fonctionnement des centres correctionnels fermés. Selon la candidate, ces centres provisoires sont néanmoins une solution temporaire, à laquelle il est recouru avant la création des places de prison. Il peut ainsi être fait l’hypothèse, qu’à l’horizon 2027, ces dépenses de fonctionnement soient réduites de moitié, pour un coût de 0,2 Md€.

• Doubler le nombre de centres éducatifs fermés : 108 M€ d’investissement et 140 M€ de fonctionnement en année pleine

Créés en 2002, les centres éducatifs fermés (CEF) constituent une alternative à l’incarcération pour les mineurs condamnés à des peines de prison avec sursis ou placés sous contrôle judiciaire (pour ces derniers, le placement remplace la détention provisoire). Les mineurs placés par le juge en CEF le sont pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois. Le coût d’un placement en CEF est particulièrement élevé, en raison du fort taux d’encadrement (dans chaque centre, 26 personnes employées pour l’accueil de 12 mineurs).

Il existe 54 CEF en France ; en parallèle, 17 CEF sont en cours de construction, si bien qu’au total, le nombre de CEF atteindra 72 dans les années à venir (dont 50 gérés par le secteur associatif habilité et 22 par le secteur public), permettant d’accueillir 864 mineurs.

Valérie Pécresse souhaite doubler le nombre de CEF, c’est-à-dire créer 72 CEF supplémentaires, pour porter la capacité d’accueil de ces structures à 1728 mineurs. Le chiffrage se fonde sur l’hypothèse que la proportion actuelle entre les structures gérées par le secteur public et celles qui sont confiées au secteur associatif habilité est maintenue.

Coûts d’investissement

En 2018, le ministère de la justice a annoncé la création de 20 nouveaux CEF, pour 30 millions d’euros d’investissement, soit un coût unitaire de construction de 1,5 M€. Les dépenses d’investissement pour la création de 72 centres seraient donc de l’ordre de 108 M€.

Coûts de fonctionnement

Le coût de fonctionnement journalier par place diffère selon que le centre est géré par le secteur public (361€) ou par le secteur associatif habilité (481€) (2). Ainsi, les frais associés au fonctionnement d’un CEF public s’élèvent à 1,58 M€, contre 2,106 M€ pour un CEF géré par le secteur associatif. Le fonctionnement en année pleine de 72 nouveaux CEF coûterait donc 140 M€.

Bilan

Au total, la mise en œuvre de ces propositions nécessitera donc un investissement initial de 1 Md€ d’investissement par an pendant 5 ans, auxquels s’ajouteront des dépenses de fonctionnement de l’ordre de 1,1 Md€ en année pleine en 2027.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

S’agissant des 20 000 places de prison supplémentaires, la candidate ne précise ni le type d’établissements (maisons d’arrêt, établissements pour peine, etc.) ni la nature des places créées (places très sécurisées, à sécurité adaptée ou intermédiaire, places dans des structures d’accompagnement vers la sortie), alors que ces éléments ont une incidence significative sur le coût de construction.

Pour ce qui est des centres correctionnels fermés, la candidate ne précise pas le nombre et les capacités d’accueil des bâtiments publics qui seront réquisitionnés.

Historique de la mesure

Selon l’Observatoire international des prisons, entre le 1er janvier 1990 et le 1er décembre 2019, 24 265 places nettes de prison ont été mises en service, pour atteindre 61 080 places. Néanmoins, le nombre de détenus a augmenté dans les mêmes proportions de la période, passant de 45 420 en 1990 à 70 651 en 2019 (soit une hausse de 25 231).

Au cours des 20 dernières années, 3 programmes d’extension des capacités pénitentiaires ont été initiés :

• le programme « 13 200 », lancé en 2002, a permis la livraison de 8 242 places entre 2007 et 2011 ;
• la loi de programmation pour l’exécution des peines, votée en mars 2012, prévoyait la création de plus de 24 000 places supplémentaires à horizon 2017 ; néanmoins, le périmètre de ce dernier a été revu dans le cadre de l’alternance politique et remplacé par un « Nouveau programme immobilier », destiné à ouvrir 5 200 places ;
• le plan de construction de 15 000 places, lancé en début de quinquennat par Emmanuel Macron, pour réduire la surpopulation carcérale et atteindre l’objectif de 80 % d’encellulement individuel. Initialement, une première tranche de 7 000 places devait être livrée en 2022, et une seconde tranche de 8 000 en 2027 ; néanmoins, la mise en œuvre de ce plan a pris un certain retard : à la fin de l’année 2020, 93 % des 7 000 places étaient en phase opérationnelles, mais les travaux n’avaient été lancées que pour 46 % d’entre elles. Si aucune livraison n’a été réalisée en 2020, 1 500 places devraient être mises en service à compter de 2022.

Le programme de construction des CEF a débuté en 2003 et a suivi plusieurs vagues :

• 30 CEF entre 2002 et 2006 ;
• 12 CEF entre 2007 et 2011 ;
• 9 CEF entre 2012 et 2016

En 2018, un nouveau programme de construction a été lancé, prévoyant la mise en activité de 20 centres sur tout le territoire. Si tous les chantiers ont été lancés à date, seuls deux centres ont ouvert en 2021, tandis que deux autres structures pourraient être inaugurées dans le courant de l’année 2022.

Benchmark

Selon les Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe (SPACE) sur les populations carcérales pour 2020, au 31 janvier 2020, la densité carcérale en Europe est en moyenne de l’ordre de 90,3 détenus pour 100 places disponibles (un chiffre stable). Néanmoins, 14 pays – dont la France – sur 50 sont en situation de surpopulation carcérale : la Turquie (127 détenus pour 100 places), l’Italie (120), la Belgique (117), Chypre (116), la France (116), la Hongrie (113), la Roumanie (113), la Grèce (109), la Slovénie (109) et la Serbie (107).

Mise en œuvre

La mise en œuvre de la proposition suppose une augmentation du budget du ministère de la Justice, dans le cadre du vote annuel de la loi de finances, ainsi que l’élaboration d’un programme immobilier par l’administration pénitentiaire et d’un programme de construction de centres éducatifs fermés par la protection judiciaire de la jeunesse.

D’un point de vue pratique, la construction de places de prison et de CEF implique pour l’État d’acquérir des terrains constructibles. Or, les différents programmes immobiliers de l’administration pénitentiaire se sont heurtés à la difficulté d’accéder au foncier, les collectivités territoriales étant peu désireuses d’accueillir des établissements pénitentiaires sur leur territoire.

Par ailleurs, le placement des condamnés bénéficiant d’un aménagement de peine dans ces nouvelles structures ne peut se faire sans base légale, et nécessiterait l’adoption de dispositions législatives.

La création de centres correctionnels fermés soulève également des difficultés techniques, puisque les bâtiments désaffectés devront être mis aux normes, notamment sur le plan sécuritaire.

(1) Ministère de la justice, Infostat Justice, « La mise à exécution des peines d’emprisonnement fermes aménageables avant toute incarcération », septembre 2018, http://www.justice.gouv.fr/art_pix/stat_Infostat_166.pdf.

(2) Mission Justice, projet annuel de performance pour 2022, octobre 2021.