Augmenter de 50 % sur 5 ans les moyens des tribunaux

Contexte et définition

Les créations de postes visent des fonctions accessibles par voie de concours (juges, procureurs et greffiers) et par voie contractuelle (juristes assistants et contractuels techniques).

Au 31 décembre 2020, sur les 89 759 effectifs qui lui sont rattachés, le ministère de la Justice comptait 78 243 fonctionnaires (soit 87 % du total) et 11 156 contractuels (13 %) (1), dont 7 535 juges (magistrats de l’ordre judiciaire et administratif), 2 151 procureurs, 14 087 greffiers (2) et 894 juristes assistants (3) (nouvelle catégorie d’agents contractuels créée en 2016).

Les recrutements annuels par concours de magistrats de l’ordre judiciaire, de l’ordre administratif, et de greffiers se sont élevés en 2021, respectivement à 334, 43 et 675, soit 1 052 personnes au total. Par ailleurs, en 2020 et 2021, un vaste plan de recrutement a été mis en place pour recruter 1 000 juristes assistants, chargés de missions et agents contractuels de catégorie B ou C.

Enfin, le parc immobilier relatif aux tribunaux (programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ») représente 1,7 million de mètres carrés, pour un coût de fonctionnement annuel de 220 millions d’euros.

En 2022, le montant prévu pour construction et la rénovation du parc immobilier des services judiciaires s’élève à 239 millions d’euros, tandis qu’une enveloppe de 191 millions d’euros est dédiée aux investissements informatiques, dans la perspective de la mise en œuvre du plan de transformation numérique du ministère de la Justice (2018 – 2022) (4).

Chiffrage détaillé

En 2022, les moyens consacrés par l’État aux tribunaux devraient représenter 6,2 milliards d’euros (5), inscrits sur la mission « Justice » du budget général de l’État. Valérie Pécresse propose d’augmenter de 50 % sur 5 ans ce budget, pour atteindre 9,3 Md€ en 2027, ce qui représenterait un effort de 0,62 Md€ par an, pour un coût cumulé de 9,3 Md€ sur la durée du quinquennat.

S’agissant du recrutement de 16 000 effectifs supplémentaires, Valérie Pécresse ne donne pas de précisions quant au rythme de recrutement des effectifs supplémentaires. Les hypothèses de base retenues pour le chiffrage de cette mesure sont les suivantes :

• pour les fonctionnaires, étant donné la durée de formation actuelle de 31 mois pour les magistrats (juges et procureurs) à l’École nationale de la magistrature (ENM) et de 18 mois à l’École nationale des greffes (ENG), un recrutement annuel de 1000 juges et 666 procureurs entre 2025 et 2027 et de 750 greffiers entre 2024 et 2027.
• pour les effectifs recrutés par voie contractuelle, pour lesquels il n’est pas nécessaire de prévoir une période de formation, un recrutement annuel de 1000 juristes assistants et 600 contractuels techniques.

Les coûts unitaires retenus sont ceux déduits du Rapport annuel sur l’état de la fonction publique (6), et des données disponibles sur le site du ministère de la Justice. D’après ces sources, les coûts annuels de recrutement d’un magistrat et d’un greffier en début de carrière, charges sociales comprises, sont les suivants :

• Magistrat : 36 000€, soit 3 000€ brut/mois ;
• Greffier  : 22 896€, soit 1 908€ brut/mois ;
• Juriste assistant  : 27 500€, soit 2 291 € brut/mois (rémunération brute annuelle fixée entre 25 000 et 30 000 euros) ;
• Contractuels de catégorie B  : 24 918€, soit 2 076 € brut/mois

Le coût annuel de formation d’un magistrat et d’un greffier, issu des données de l’ENM et de l’ENG, s’élève environ à 20 200€ en 2019.

D’après la chronique de recrutement retenue, le coût de recrutement de 16 000 personnels serait de l’ordre de 1,2 Md€ sur la durée du quinquennat. En parallèle, le coût global de formation de 5 000 magistrats et 3 000 greffiers s’élèverait au total à 292 M€, réparti entre les greffiers (90 M€) et les magistrats (202 M€). Au total, les 16 000 recrutements coûteraient environ 1,5 Md€. À l’horizon 2027, la dépense supplémentaire annuelle serait de l’ordre de 0,7 Md€ compte tenu de la hausse progressive des rémunérations liée à la progression de la carrière.

Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes

Les hypothèses de recrutement sur lesquelles se fonde le chiffrage réalisé n’ont pas été précisées par le candidat.
Le chiffrage ne prend pas en compte d’éventuels effets d’augmentation de la valeur du point fonction publique, de mesures catégorielles ou de revalorisation des carrières des fonctionnaires recrutés. Le chiffrage ci-dessus peut dès lors être considéré comme un plancher.

Historique de la mesure

Les effectifs de magistrats ont fortement augmenté de 1972 à 1992 en passant de 4 209 à 6 069 emplois, soit une hausse de 1 859 emplois (+ 44 %), avant d’atteindre 7 276 magistrats en juridiction en 2004, soit 27 % de hausse par rapport à 1992. Les effectifs de magistrats se sont ensuite stabilisés autour de ce niveau de 7 000 magistrats avant de reconnaître une hausse à partir de 2015 pour atteindre 7 535 magistrats en 2020.

En 2020 et 2021, les recrutements ont fortement augmenté avec 1 333 créations de postes supplémentaires par rapport à 2019, liées aux annonces du gouvernement sur la « justice de proximité » ; cependant, ces augmentations de poste ont concerné uniquement des contractuels (juristes assistants et personnes techniques de catégorie B et C).

Par ailleurs, un plan de transformation numérique du ministère de la Justice a été initié en 2017 pour la période 2018 – 2022, avec un budget de 530 millions d’euros pour financer notamment 260 créations d’emplois. Toutefois, en dépit de la mise en œuvre de ce dernier, la Cour des comptes (7) a très récemment pointé la persistance d’un retard numérique très important pour le ministère de la Justice, avec « des infrastructures informatiques vieillissantes et sous-dimensionnées, des applications obsolètes et des équipements insuffisants ».

Enfin, s’agissant de l’immobilier judiciaire, si les dépenses du propriétaire (investissement) ont nettement augmenté depuis 2011, les dépenses de l’occupant (entretien courant) sont demeurées stables, entraînant une dégradation de l’état des palais de justice. Dans un rapport de 2017 (8), la Cour des comptes a ainsi relevé que la dépense immobilière a souvent servi de variable d’ajustement.

Benchmark

Selon le classement réalisé par la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice du Conseil de l’Europe, la France compte significativement moins de juges que la plupart des pays européens, avec une proportion de 11 juges pour 100 000 habitants, ce qui la classe en 37e position sur 50 – la moyenne se situant à 21 juges.

De la même manière, s’agissant des délais de jugement, la France se situe en 37e position sur 41 pays référencés en 2018, avec 420 jours en moyenne pour qu’un dossier soit clos, alors que l’Allemagne affiche un niveau de 219 jours, soit en dessous de la moyenne du Conseil de l’Europe estimée à 233 jours.

Enfin, selon le tableau de bord 2021 de la justice dans l’Union européenne établi par la Commission européenne (9), la France présente un sérieux retard en matière de numérisation de la justice (qu’il s’agisse de la numérisation des procédures ou des outils numériques, ou encore de l’accès en ligne aux tribunaux ou aux décisions judiciaires).
La France est ainsi classée 20e sur 27 s’agissant de l’utilisation du numérique par les tribunaux et les parquets (utilisation d’applications d’intelligence artificielle dans les activités clés, utilisation des technologies de communication à distance, travail à distance pour les magistrats, utilisation d’un système numérique pour gérer les affaires, ou encore communication par voie électronique des tribunaux avec les auxiliaires de justice ou les centres de détention).

Enfin, en matière d’accès aux décisions judiciaires (civiles, commerciales, administratives et pénales), la France est classée 22e sur 27.

Mise en œuvre

Le recrutement des magistrats et des greffiers s’accompagne principalement d’une stratégie d’augmentation des promotions de l’ENM et de l’ENG, avec pour corollaire un nombre nécessairement accru de professeurs et d’encadrants de stages, et une révision à la hausse des capacités de formation et d’accueil.

Le recrutement de contractuels nécessite uniquement d’augmenter les plafonds d’emploi des différents programmes budgétaires rattachés à la mission « Justice », tout en prévoyant une trajectoire de hausse des crédits.

S’agissant des investissements immobiliers et informatiques, l’augmentation des crédits budgétaires devrait pouvoir s’appuyer sur un plan d’investissement quinquennal.

(1) Source : Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2021

(2) Source : Ministère de la Justice, Références statistiques justice, Moyens et professions, données 2020

(3) Source : Mission « Justice », rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2020, juin 2021.

(4) Source : Mission « Justice », projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2022, octobre 2021.

(5) Ensemble des crédits des programmes de la mission « Justice », à l’exclusion du programme « Administration pénitentiaire ».

(6) Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2021

(7) Cour des comptes, Améliorer le fonctionnement de la justice – point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la Justice, janvier 2022

(8) Cour des comptes, La politique immobilière du ministère de la Justice, mettre fin à la fuite en avant, décembre 2017

(9) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE, 8 juillet 2021