Légaliser et encadrer par un monopole d'État la vente, production et consommation de cannabis à des fins récréatives
“Pour la légalisation du cannabis, j’ai été convaincu par des policiers. Ils passent plus de 60 % de leurs interventions à fouiller les gens. C’est absurde. Légaliser, c’est aussi permettre des campagnes contre l’usage excessif du cannabis”.
Le candidat propose la légalisation du cannabis sous un régime de monopole d’État, qui en encadrerait la culture et la vente. Une imposition similaire à celle du tabac est proposée. Les recettes fiscales générées (évaluées par l’Institut Montaigne à 1,4 Md€ annuels) seraient attribuées au financement d’une politique de prévention ainsi qu’à la prise en charge de l’addiction.
Selon le candidat, la légalisation du cannabis servirait deux objectifs principaux : la protection des consommateurs et le redéploiement partiel des forces de polices assignées à d’autres missions. Ce dernier point reste très incertain au vu de l’effet variable d’une légalisation sur les marchés illicites : leur disparition complète est peu probable, comme les exemples uruguayens et canadiens l’indiquent, et leur changement de positionnement (vers d’autres drogues) est vraisemblable.
La capacité de cette mesure à tarir la demande du marché noir dépend de nombreux facteurs, au premier chef la capacité l’État à fixer le « bon prix » : un prix trop bas risquerait d’encourager la consommation tandis qu’un prix trop haut rendrait le marché noir attractif en comparaison, comme le montre l’expérience d’autres pays ayant légalisé le cannabis, comme au Canada où 42 % des consommateurs interrogés se procuraient encore du cannabis sur le marché noir, un an après sa légalisation.
Commentaire de l’équipe de campagne
Contactée, l’équipe de campagne de Jean-Luc Mélenchon estime les recettes fiscales liées à cette mesure à 2 Md€ par an. Elle s’appuie sur les chiffres d’une note du CAE, qui indique une consommation d’environ 500 tonnes en 2017, et un prix du gramme d’herbe fixé à 9 euros TTC, qui devrait permettre d’évincer les acteurs criminels et de rémunérer les acteurs légaux de la filière tout en prélevant un impôt), dont 4 euros de taxes. Ces hypothèses permettent d’aboutir à une estimation de 2 Md€ de recettes fiscales, « qui sont toutes réinvesties dans la gestion du monopole et la prévention/désintoxication« .
L’équipe de campagne de Jean-Luc Mélenchon précise que « le but de la mesure est en effet de mieux lutter contre les risques de la consommation de cannabis, et non de dégager des recettes fiscales« .
Impact macroéconomique
| Court-terme | Long-terme | |
| Équilibre budgétaire | Si les recettes de l’imposition du cannabis sont attribuées intégralement et de façon pérenne au financement de mesures de prévention, elles auraient un effet neutre sur le plan macroéconomique à court terme. | La mise en œuvre d’activités de contrôle par l’État implique de nouvelles dépenses. L’effet global de la mesure sur l’équilibre budgétaire de l’État reste donc ambigu. |
| Santé | À court-terme, la légalisation du cannabis pourrait inciter à sa consommation, en supprimant la barrière psychologique liée à l’infraction qu’elle constitue aujourd’hui. | Le contrôle de la composition des produits, combinée au renforcement des moyens attribués à la prévention et au traitement des addictions pourraient contribuer à réduire les problèmes de santé liés à la consommation de cannabis. |
| Sécurité | À court terme, la mesure pourrait avoir un effet inverse à celui escompté et détériorer la situation sécuritaire des quartiers concernés en privant certaines personnes des revenus liés au trafic voire en déportant le trafic sur d’autres activités illégales. | Un redéploiement des ressources de la police affectées aux missions de contrôle vers des missions de lutte contre le trafic pourrait rendre l’action publique plus efficace dans ce domaine.
Cela pourrait améliorer le niveau de sécurité de certains quartiers, leur potentiel de développement économique et la qualité de vie des habitants. |
La légalisation du cannabis ne doit pas être confondue avec sa dépénalisation (1) :
- La dépénalisation est un processus tendant à réduire voire à supprimer l’application de sanctions pénales à l’égard d’un comportement déterminé, en particulier les peines d’emprisonnement. Elle peut avoir lieu en droit, impliquant un changement législatif de l’incrimination et de la sanction de l’usage et/ou de la détention. La dépénalisation en fait se fonde sur l’application du principe d’opportunité des poursuites : les sanctions ne sont pas – dans les faits – appliquées à la mesure de ce que prévoit la loi.
- La légalisation est en revanche la reconnaissance juridique d’un comportement, qui implique la reconnaissance d’une liberté. Elle peut cependant s’appuyer sur une intervention de l’État, consistant à mettre à disposition les moyens permettant l’exercice de cette liberté.
Le chiffrage s’appuie sur un rapport de l’OFDT (2) paru en 2021 sur les niveaux d’usage du cannabis en France en 2020. La rapport analyse les résultats d’une enquête menée auprès d’individus âgés entre 18 et 64 ans sur la fréquence d’utilisation du cannabis au sein de la population adulte française.
Quatre catégories d’utilisateurs occasionnels ou réguliers de cannabis sont identifiées par l’OFDT dans les proportions reportées dans le tableau ci-dessous :
| Utilisateurs « dans l’année » | Utilisateurs « dans le mois » | Utilisateurs réguliers | Utilisateurs quotidiens | |
| Proportion des 18-64 ans | 11,0% | 6,3% | 3,2% | 2,1% |
| Consommation mensuelle moyenne | **2 prises par an = 2/12 prises / mois = 0,17 prises / mois | **2 | *10 | 30 |
*Un utilisateur régulier est défini par l’OFDT comme faisant 10 prises ou plus par mois.
**Hypothèses de consommations mensuelles moyennes faites par l’Institut Montaigne.
Toujours selon l’OFDT, le prix du gramme d’herbe de cannabis s’établissait a 10€ sur le marché noir en 2018. Ce prix est supposé constant en 2021. Il est également admis qu’un gramme d’herbe de cannabis fournit environ trois prises.
En appliquant l’ensemble des statistiques et des hypothèses détaillées ci-dessus, l’analyse détaillée dans le Tableau 2 permet d’évaluer la consommation annuelle de cannabis des 18-64 ans en France à 1,72 Md€ en 2021.
Tableau 2. Consommation mensuelle de cannabis (€) par catégorie de consommateurs, comme définies par l’OFDT.
| Utilisateurs « dans l’année » | Utilisateurs « dans le mois » | Utilisateurs réguliers | Utilisateurs quotidiens | |
| % de population adulte par catégorie | 11,0 % | 6,3 % | 3,2 % | 2,1 % |
| Nombre d’adultes dans la catégorie* | 4 333 877 | 2 482 130 | 1 260 764 | 827 377 |
| Nombre moyen de prises mensuelles | 0,17 | 2 | 10 | 30 |
| Prix d’une prise | 3,3 € | 3,3 € | 3,3 € | 3,3 € |
| Consommation mensuelle | 2 407 710 € | 16 547 531 € | 42 025 476 € | 82 737 655 € |
| Consommation annuelle | 28 892 515 € | 198 570 373 € | 504 305 709 € | 992 851 864 € |
| Total annuel (toutes catégories) | 1 724 620 460 € | |||
* les données du Tableau 1 sont appliquées aux chiffres de l’INSEE qui recensent environ 39,4 millions d’adultes entre 18 et 64 ans en 2021.
Ce résultat peut être comparé aux 1,2 Md€ obtenus par l’OFDT pour l’année 2017 dans son rapport de 2020 et aux 2,1 Md€ obtenus par Terra Nova dans une étude parue en 2014. L’estimation de Terra Nova est retenue comme estimation haute par cette étude.
En appliquant une accise similaire à celle appliquée au tabac (67 %) et le même taux de TVA (16,7 %), les recettes fiscales annuelles perçues sur consommation de cannabis s’élèveraient à 1,44 Md €.
Il est par ailleurs fait l’hypothèse que cette mesure n’implique pas de coût administratif de gestion de la filière, de distribution et de gestion de la fiscalité. Cette hypothèse implique que les moyens actuels de lutte soient, en partie au moins, réorientés vers la gestion administrative.
Limitations du chiffrage
Le chiffrage des recettes fiscales escomptées dépend largement des prix fixés par l’État. Par simplicité, le prix du gramme de cannabis est ici fixé au niveau du marché noir.
En pratique, un tel niveau de prix pourrait entraîner une augmentation de la consommation car il n’intègre pas les barrières psychologiques liées aux risques encourus lors d’une transaction clandestine. Afin de monétiser ce risque perçu par le consommateur au moment de l’achat, la fixation par l’État d’un prix supérieur à celui appliqué actuellement sur le marché noir permettrait de ne pas augmenter la consommation.
En revanche, les recettes fiscales en seraient affectées à la baisse, étant très sensibles au niveau de fixation du prix. L’étude de Terra Nova de 2014 estimait ainsi qu’un prix 40 % supérieur à celui du marché noir serait nécessaire pour ne pas augmenter la consommation. Dans le même temps, une telle augmentation de prix abaissait les recettes fiscales de 19 %.
Ainsi, en appliquant un prix légal supérieur de 40 % au prix sur le marché noir, les recettes fiscales estimées (1,44 Md€) tomberaient donc à environ 1,16 Md€. Ce résultat est retenu comme estimation basse par le présent chiffrage.
Historique de la mesure
Cette mesure n’a jamais été appliquée en France. Lors de la campagne électorale pour les élections présidentielles de 2017, les candidats Benoit Hamon et Jean-Luc Mélenchon avait déjà proposé la légalisation du cannabis ainsi que la candidate EELV Eva Joly en 2012.
Benchmark international
Dans le monde
- L’Uruguay est le premier pays au monde à avoir légalisé la production, la consommation et la vente de cannabis, en 2013. Les résultats de la légalisation sont mitigés : un article récent du journal Le Monde cite un rapport de l’Observatoire uruguayen des drogues, paru 6 ans après la légalisation, qui estime que seul un tiers des consommateurs de cannabis s’étaient fournis par les voies légales en 2018.
- Le Canada a également légalisé le cannabis, en 2018. Selon les territoires, le système s’appuie sur un monopole public ou sur des opérateurs privés sous licence. Le bilan canadien est mitigé pour l’heure avec un marché noir qui absorbe encore près de 40 % de la demande.
- Aux États-Unis, 19 États sur 50 et la capitale, Washington, ont légalisé le cannabis, en confiant la vente à des entreprises privées. Dans une note de 2020, l’OFDT dresse un bilan préliminaire de l’expérience américaine et souligne un marché légal en pleine expansion, un panel plus large de consommateurs et une hausse des hospitalisations liées à une consommation excessive.
En Europe
- Malte est le premier pays européen à avoir légalisé la culture et l’usage personnel du cannabis (mais pas la vente) dans une loi datant du 14 décembre 2021. Si l’on dispose de peu de recul sur la mise en œuvre de la mesure et ses effets, cette dernière pourrait ouvrir la voie à des mesures similaires en Europe.
- En Allemagne le gouvernement a annoncé vouloir légaliser la vente du cannabis récréatif aux adultes, mais aucun calendrier n’a encore été partagé.
- L’Espagne et le Portugal ont dépénalisé la détention de petites quantités de cannabis. En Espagne, la production pour la consommation personnelle est tolérée alors que commerce et consommation publique sont interdits.
- En Allemagne, en Angleterre, au Danemark et aux Pays-Bas, la consommation du cannabis n’est pas interdite. Dans ces quatre pays, toutes les opérations liées aux produits stupéfiants sont prohibées, mais cette interdiction générale ne fait pas référence à la consommation. Aux Pays-Bas, la possession, la consommation et la vente au détail de jusqu’à cinq grammes de cannabis sont tolérées dans les « coffee shops« .
Mise en œuvre
Le cannabis est considéré comme un stupéfiant par la loi du 31 décembre 1970, dont les dispositions ont été intégrées dans le Code pénal et le Code de la santé publique. La loi devra donc être amendée et votée par le Parlement dans un premier temps.
En outre, l’instauration d’un monopole d’État sur la vente de cannabis implique la création d’institutions adaptées et la disponibilité de ressources humaines qualifiées, notamment pour le contrôle de la production et des lieux de vente agréés. Aucun calendrier n’a été fourni par le candidat sur ce point.
(1) Obradovic, I (2016), Cannabis : État des lieux des législations européennes ; Revue Psychotrope 2016/2 (Vol.22) https://www.cairn.info/revue-psychotropes-2016-2-page-61.htm
(2) L’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) est un groupement d’intérêt public qui a pour objet d’éclairer les pouvoirs publics, les professionnels du champ et le grand public sur le phénomène des drogues et des addictions.
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