Généraliser une sixième semaine de congés payés pour tous les salariés

Le raisonnement s’articule en différents temps  :

Pour le secteur public, à missions inchangées, les baisses de volume horaire doivent être compensées par des recrutements, ce qui entraîne une hausse des dépenses publiques qui constitue le coût brut de la mesure ; celui-ci peut être compensé en partie par des gains de productivité ;

Pour le secteur privé, deux effets sont à relever  :

• une hausse des recrutements, source de recettes publiques et de moindre dépense sociale, qui viendront donc en partie compenser le coût brut mentionné supra ;
• une hausse du coût du travail, partiellement compensée par des gains de productivité et de la modération salariale ; la hausse du coût du travail est défavorable à l’emploi à moins d’une compensation par une baisse de cotisations sociales, entraînant dans les deux cas un impact négatif sur les finances publiques.

Impact macroéconomique de l’ensemble de ces effets

1/ L’impact direct sur les finances publiques via la création d’emplois publics  :

Le chiffrage a été établi sur la base d’une durée légale annuelle du travail de 1 607 heures, et hors enseignants et personnels militaires. Pour ces deux catégories, il est fait l’hypothèse que la durée du travail demeure inchangée. Pour les enseignants, la question des congés annuels se pose dans des termes spécifiques, au regard du calendrier des vacances scolaires. Pour les militaires, les mesures de réduction du temps de travail ne s’appliquent pas, comme l’a rappelé le gouvernement français en réaction à la décision de la Cour de Justice de l’Union européenne du 15 juillet 2021 dans l’affaire C-742/19.

Le passage à 6 semaines de congés annuels se traduirait par une baisse du temps de travail sur l’année de 35 heures sur un total de 1607 heures, soit -2,2 %. Le nombre d’heures travaillées « perdues » a été traduit en équivalents temps plein (ETP) pour chaque fonction publique, avec une hypothèse que le surcoût ainsi généré serait partiellement compensé par des gains de productivité à hauteur de 15 à 45 % de la baisse du volume d’heures. Ces gains de productivité pourraient provenir, par exemple, d’une amélioration du management, d’une meilleure utilisation des outils numériques ou bien d’une simplification de certains process.

L’hypothèse haute de gains de productivité correspond à ce qui a été mesuré pour le passage aux 35 heures dans les entreprises (1).

L’hypothèse basse traduit la difficulté à réaliser des gains de productivité dans l’administration publique, comme en témoigne la dynamique structurellement haussière du nombre de fonctionnaires.

Une fois pris en compte les gains de productivité, la réduction nette du volume horaire est convertie en ETP en appliquant la nouvelle durée annuelle du travail. Le coût de la mesure peut alors être estimé en appliquant un salaire moyen brut par fonction publique et par catégorie de personnel. Il faut enfin déduire de ce coût les cotisations sociales (cotisations vieillesses et CSG-CRDS), qui sont conservées au sein de l’État (cotisations vieillisse des fonctionnaires) ou perçues par la sécurité sociale.

Impact annuel du passage à 6 semaines de congés annuels dans les trois fonctions publiques selon l’hypothèse de gains de productivité  :

Méthodologie : le passage de 5 à 6 semaines de congés annuels correspond à un temps de travail annuel qui passerait de 1607 heures actuellement à 1572 heures, soit 35 heures de moins par équivalent temps plein (ETP). Pour 347 630 ETP en catégorie B pour la fonction publique d’État, le nombre d’heures à compenser par de nouvelles embauches est ainsi de 347 630 * 35 = 12 167 062 heures, soit 7 740 ETP avant prise en compte des gains de productivité. Ceux-ci peuvent réduire le nombre d’embauches de 15 à 45 % selon le scénario choisi. Le coût en euros est estimé sur la base du salaire brut moyen par catégorie.

Source des données de salaires et d’effectifs : DGAFP, rapport annuel 2021

Ce chiffrage est entouré de plusieurs aléas :

• l’estimation est réalisée sur la base du salaire moyen, qui ne reflète pas nécessairement le niveau de rémunération qui sera offert ;
• une extension aux militaires ou aux enseignants pourrait accroître le coût de la mesure ;

• l’estimation est réalisée à niveau, structure et qualité de service inchangés, alors que les différents employeurs publics (État, collectivités territoriales, hôpitaux etc.) pourraient ne compenser que partiellement la perte de volume d’heures de travail pour réduire l’impact budgétaire. Par ailleurs, le recrutement de certaines qualifications (notamment pour l’hôpital) serait contraint par la disponibilité des personnes suffisamment formées sur le marché du travail. Enfin, les administrations pourraient choisir de réduire d’autres dépenses afin de financer la hausse de leur masse salariale (fermeture de services, baisse de dépenses d’intervention ou d’investissement) ;
• enfin, le coût de la mesure calculé pour l’ensemble des administrations masque les transferts financiers vers les régimes de retraites des agents. Par conséquent, le coût budgétaire de la mesure pour l’État pourrait être plus important, s’il devait prendre en charge les surcoûts en cotisations portés par les autres fonctions publiques.

2/ La mesure représente un coût pour les entreprises privées  :

Le passage de 5 à 6 semaines de congés annuels constitue une baisse annuelle de 2,2 % de la durée du temps de travail dans les entreprises. Pour maintenir leur niveau de production, celles-ci doivent recruter de nouveaux salariés ou réaliser des gains de productivité. Au moment du passage aux 35 heures, les gains de productivité ont permis de compenser entre 40 % et 50 % de la réduction du temps de travail (2).

Les gains de productivité pourraient notamment venir d’une plus grande automatisation de la production de biens ou d’une plus grande numérisation des services. Dans un contexte de ralentissement général de gains de productivité, on considère une fourchette de l’ordre de 20 à 50 %. Selon les hypothèses de gains de productivité retenues, l’augmentation de la masse salariale privée à niveau d’activité inchangée est comprise entre 9 et 15 Md€  :

Note  : En 2020, la masse salariale du secteur privé, incluant les cotisations patronales s’élevait à 835,7 Md€.

Source  : INSEE, 2021, Les comptes de la Nation 2020

Entre 2004 et 2018, le taux de croissance annuel moyen de la productivité du travail horaire s’est élevé à 0,66 %, soit un niveau proche de l’hypothèse médiane (3).

À court terme, les entreprises chercheraient à maintenir leur production inchangée et la mesure induirait une hausse de l’emploi privé. À moyen terme, l’activité et l’emploi seraient pénalisés par la hausse du coût du travail.

Ainsi, même dans le scénario de productivité le plus favorable, cette mesure viendrait annuler la totalité des exonérations de cotisations issues du « Pacte de responsabilité et de solidarité », soit 8 Md€ (est. 2019) (4).

Ramenée à la valeur ajoutée des entreprises, la mesure conduirait à une baisse du taux de marge de 1 à 2 points en moyenne sur l’ensemble de l’économie (avec une valeur ajoutée brute de 1 363 Md€ en 2019).

La hausse du coût du travail pour les entreprises (après prise en compte des gains de productivité) affecterait la structure de l’économie. Si des recrutements sont nécessaires pour maintenir le niveau d’activité, leur pérennité dépend de la capacité des entreprises à rester profitables malgré la hausse du coût du travail. Dans certains secteurs, la hausse du coût du travail peut être répercutée sur les clients, notamment les ménages, ou absorbée sous forme de baisse des dividendes. Dans les secteurs exposés à la concurrence d’acteurs non touchés par la mesure (notamment dans l’industrie manufacturière ou les services délocalisables), la mesure pourrait davantage se traduire par une baisse de l’emploi salarié en France, du fait d’un recours à des importations ou d’une baisse des ventes. Par ailleurs, dans certains secteurs, la mesure pourrait conduire à un recours accru à de la sous-traitance à des travailleurs non-salariés, voire à de la substitution des outils numériques ou de la robotisation, ce qui concourrait à renforcer les gains de productivité. Enfin, alors que la hausse du coût du travail devrait être en partie compensée par de la modération salariale pour les salariés au-dessus du SMIC, ce serait moins le cas pour les travailleurs moins qualifiés, qui porteraient la majorité des destructions d’emplois.

Le chiffrage de l’impact sur les entreprises est par ailleurs dépendant de la situation économique, qui affecte leur capacité à absorber une hausse du coût du travail.

Au total, l’impact net global sur l’emploi salarié privé devrait être positif au moment de la mise en place de la mesure, les entreprises cherchant à maintenir leur niveau de production, et plus incertain à moyen terme alors que les effets de la hausse du coût du travail se feront sentir sur leur profitabilité.

3/ Les aléas liés aux modalités de mise en œuvre et aux impacts macroéconomiques :

Si l’on se réfère à l’exposé des motifs de la proposition de loi déposée en 2017, la mesure devrait être d’application directe et homogène pour l’ensemble des entreprises. « Éviter la flexibilisation du temps de travail, qui a été de pair avec la mise en place des 35 heures depuis 2002 » constitue clairement l’une des motivations conduisant à privilégier cette modalité de réduction du temps de travail.

Il est dès lors possible d’envisager au niveau macroéconomique  :

• un impact positif sur l’emploi principalement via l’accroissement de l’emploi public, l’impact sur l’emploi privé étant plus incertain à moyen terme, notamment dans un contexte de numérisation de l’économie et de transformation de l’emploi, ainsi que de pénurie de compétences ; l’impact serait en tout état de cause négatif sur l’emploi non qualifié, dont le coût augmenterait fortement ;
• un impact à la hausse sur les prix du fait de la hausse des coûts, à la baisse sur les salaires sous forme de modération salariale, si bien que le pouvoir d’achat par salarié serait pénalisé ;
• une baisse de l’activité des entreprises, à composition de l’activité inchangée, conséquence du renchérissement du travail et de la raréfaction du travail qualifié, qui pourrait être atténuée par des mesures d’accompagnement ou par des gains de productivité ;
• un coût pour les finances publiques résultant de la hausse de la masse salariale publique, et partiellement atténué par une hausse de l’emploi et par une baisse du chômage. Selon la capacité des entreprises à absorber la hausse du coût du travail, l’impact sur l’activité économique induirait des pertes de recettes publiques supplémentaires plus ou moins importantes.

Historique de la mesure

La réduction de la durée du temps de travail s’inscrit dans une tendance historique.

La dernière augmentation de la durée des congés annuels remonte à 1982, avec le vote d’une 5e semaine de congés. Le passage à 35 heures hebdomadaires a pu se traduire également, pour de nombreux de salariés, par une augmentation de fait du nombre de jours de congés (RTT), même si ces jours sont d’une nature juridique différente.

Les effets de la réduction du temps de travail, qu’elle soit annuelle ou hebdomadaire, sur l’économie réelle, le nombre d’emplois créés, la croissance potentielle et les finances publiques, sont soumis à controverses.

Contrairement à la mise en œuvre des 35 heures, la présente proposition ne s’accompagnera pas d’une souplesse accrue dans l’organisation du travail. Il paraît donc hasardeux de projeter les effets des 35 heures en termes de création d’emplois sur cette mesure.

Benchmark

La directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003 impose un minimum incompressible de quatre semaines de congés payés par an.

Avec 25 jours de congés payés par an, la France se situe parmi les pays les mieux dotés de l’Union européenne, où la moyenne s’élève à 21.

Seules l’Espagne (30 jours), l’Estonie (28 jours) et le Luxembourg (26 jours) offrent un nombre de jours de congés plus élevés. Les comparaisons internationales doivent cependant tenir compte du nombre total de jours non travaillés rémunérés, les congés payés ne reflétant pas à eux seuls la durée effective des jours de repos rémunérés. Il conviendrait également de prendre en compte le nombre de jours fériés.

Ce n’est que récemment que le Luxembourg a augmenté le nombre de jours de congés payés, passant de 25 à 26 jours (avec un outre un jour férié supplémentaire). La mesure a été adoptée par le parlement luxembourgeois en 2019. Ses conséquences en termes de création d’emplois, à supposer qu’elles aient fait l’objet d’une évaluation, seraient de tout façon difficilement transposables au cas français.

Mise en œuvre

Pour la fonction publique  :

Le nombre de jours de congés annuels pour les fonctionnaires est fixé par décret en Conseil d’État (un décret spécifique pour chaque « versant », fonction publique d’État, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière).

C’est pour la FPH que la mise en œuvre pourrait s’avérer la plus critique, nécessitant un ajustement des cycles de travail des personnels médicaux, avec des créations de postes qui ne pourraient pas être pourvus instantanément.

Par ailleurs, la hausse de la masse salariale des collectivités territoriales et des hôpitaux nécessite d’accroître leurs ressources (impôts ou cotisations), et /ou de réduire leurs dépenses à due concurrence.

Enfin, il est possible que l’augmentation du nombre de jours de congés ait un effet sur l’alimentation des comptes épargne temps par les agents, qui nécessiterait un provisionnement de la part des collectivités et des établissements hospitaliers.

Pour le secteur privé : la modification de la durée légale du travail nécessite un véhicule législatif afin de modifier l’article L 3141-3 du code du travail.

Contrairement à la mise en œuvre des 35 heures, aucune période d’adaptation ou de négociation n’est envisagée pour cette mesure, qui serait d’effet immédiat.

(1) Gubian Alain, Jugnot Stéphane, Lerais Frédéric, Passeron Vladimir. Les effets de la RTT sur l’emploi : des estimations ex ante aux évaluations ex post. In: Économie et statistique, n°376-377, 2004. La réduction du temps de travail. pp. 25-54.

(2) Ibid.

(3) France Stratégie, 2020, Évolution tendancielle de la productivité du travail en France, 1976-2018.

(4) L’Horty, Y., Martin, P. & Mayer, T. (2019). Baisses de charges : stop ou encore ?. Notes du conseil d’analyse économique, 49, 1-12.

(5) Insee, 2021, Les comptes de la Nation 2020.