Créer une garantie d'emploi au Smic pour les chômeurs de longue durée dans un secteur d'urgence

La mesure est une généralisation du dispositif expérimental territoire zéro chômeur de longue durée. Nous allons donc nous appuyer sur les travaux d’évaluation de ce dispositif pour en identifier les conséquences budgétaires.

Les dépenses supplémentaires

Le dispositif TZCLD attribue une subvention, la Contribution au développement de l’emploi, aux entreprises à but d’emploi. Elle est fixée à 22 500 € par ETP soit 25 000 euros par personne par an en janvier 2022 (117,3 % du SMIC brut). Cette contribution est financée à 87 % par l’État et à 13 % par les départements. Ces derniers disposent en effet de compétences dans le domaine de la solidarité et de l’insertion. On fait l’hypothèse que ce mode de financement est conservé.

Les économies réalisées

En permettant le retour de certains publics vers l’emploi, la garantie d’emploi doit permettre de réduire certaines dépenses d’intervention (indemnisation chômage, etc.). La mission d’évaluation de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) estime que les gains directs pour les finances publiques (économies et recettes directes ou individualisables) s’élève à 4600 euros par personne et par an (1) :

• 2 800 euros par personne et par an d’économies directes en prestations sociales et chômage ;
• 1 800 euros par personne et par an de recettes directes en divers impôts et taxes.

Le nombre de bénéficiaires de la garantie d’emploi

La garantie d’emploi cible les « personnes durablement privées d’emploi« . Il s’agit d’une catégorie ad hoc qui se distingue des chômeurs de longue durée tels que calculés par l’INSEE. Les travaux de l’association chargée de l’expérimentation TZCLD soulignent ainsi la diversité des situations, la privation pouvant être totale, partielle ou intermittente (2). Il s’agit avant tout des personnes inscrites à Pôle emploi depuis plus d’un an, y compris ceux qui ne sont pas chômeurs au sens du BIT puisqu’ils ont exercé une activité au cours du dernier mois, ainsi que les allocataires du revenu de solidarité active.

Les dix territoires concernés par l’expérimentation comprennent 58 908 habitants dont 4324 personnes durablement privées d’emploi au 30 juin 2018 (3) (4) . Puisque 812 personnes sont employées dans les 13 entreprises à but d’emploi (EBE), cela signifie que 19 % des bénéficiaires potentiels font recours au dispositif.

Au niveau national, on dénombre 2 650 000 inscrits dans les catégories A,B et C depuis un an ou plus. À cela s’ajoutent 1 900 000 bénéficiaires du revenu de solidarité active. Afin d’éviter les doubles comptes, on soustrait les 840 000 allocataires du RSA inscrits à Pôle emploi (5). Soit un total de 3 710 000 personnes durablement privées d’emploi.

Si le taux de recours constaté dans les TZCLD était reproduit au niveau national, on aurait donc environ 700 000 bénéficiaires de la garantie d’emploi. Il s’agira de notre hypothèse médiane. En effet, le nombre de bénéficiaires en cas de généralisation du dispositif est entouré d’une certaine incertitude. Certains facteurs pouvant conduire à une réduction du taux de recours par rapport à celui constaté dans les TZCLD (il y a pu avoir un biais de sélection en faveur de territoires dans lesquels les acteurs de l’économie sociale et solidaire sont dynamiques) et d’autres, au contraire, à un recours plus important (la généralisation de la mesure, et son portage gouvernemental, donnant un plus fort écho au dispositif). Dans l’hypothèse basse, seules 400 000 personnes sont employées par les associations à but d’emploi contre 1 000 000 dans l’hypothèse haute.

Conjoncture et structure

À court-terme, le nombre de bénéficiaires du dispositif sera amené à évoluer en fonction de la conjoncture économique : lorsque la situation du marché du travail s’améliore, le nombre de chômeurs de longue durée et d’allocataires du RSA diminue spontanément ce qui réduit le recours au dispositif et son coût.

À plus long terme, le coût de la garantie d’emploi va dépendre de son impact sur le chômage structurel. Si le dispositif permettait d’accroître durablement l’employabilité des personnes qui en auront bénéficié, il devrait réduire le nombre de personnes durablement privées d’emploi et voir son coût se réduire progressivement.

Calcul sur les périmètre administrations publiques (APU)

Les données dont nous disposons nous permettent de répartir les nouvelles dépenses entre APU (87 % État et 13 % pour les départements) mais ce n’est pas le cas des recettes et moindres dépenses. Or celles-ci peuvent concerner les organismes de sécurité sociale (moindre versement d’allocations chômage, augmentation des recettes de prélèvements sociaux), les collectivités territoriales (moindre versement de RSA) ou l’État (augmentation de certaines ressources fiscales). Le coût de la mesure sera donc estimé sur le champ des administrations publiques.

Historique de la mesure

Cette mesure vise à généraliser l’expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée » à l’ensemble du territoire national. Cette expérimentation est prévue par la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 (6). Concernant tout d’abord 10 territoires, elle a été prolongée et étendue à 50 nouveaux territoires par la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 (7).

Cette expérimentation prévoit :

• La création d’un comité local pour l’emploi dans chaque territoire ;
• L’identification des besoins emplois (qui ne doivent pas remplacer les emplois privés ou publics) ;
• La création d’entreprises à but d’emploi (EBE) ;
• L’apport de subventions par le fonds d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée.

L’échelle de l’expérimentation reste réduite, avec un peu plus de 800 personnes employées dans les 13 EBE en activité à la fin 2020 (8).

Benchmark

En Argentine, le programme Jefas de Hogar (« chef de famille ») a été introduit au lendemain de la crise de 2001 pour assurer un revenu à toutes les familles avec un ou des enfants de moins de 18 ans à charge. Le décret du gouvernement national 565/2002 sur le droit à l’inclusion familiale prévoit un soutien financier de 150 dollars par mois en échange d’un engagement à travailler ou à suivre une formation. Le travail se fait au profit de projets développés par les collectivités locales ou des associations. Ce programme a concerné jusqu’à 2 millions de personnes (pour un coût s’élevant à 1 % du PIB) avant que la reprise économique ne réduise le nombre de bénéficiaires (9).

En Inde, le gouvernement Singh fait adopter en 2005 une loi sur la garantie nationale de l’emploi rural. Tout adulte pauvre qui en fait la demande doit se voir proposer un emploi sous 15 jours, dans la limite de 100 jours de travail rémunéré par an. Les travaux à effectuer sont développés par des réunions de village, en lien avec les collectivités locales. À noter que, malgré ses effets bénéfiques en matière de lutte contre la pauvreté, la Banque mondiale estimait en 2014 que ce programme se montre moins efficient qu’un revenu de base (10).

Aux États-Unis, une résolution a été déposée par la représentante Ayanna Presley en février 2021 pour créer une garantie d’emploi (11), démontrant un intérêt de la gauche du parti démocrate pour ce dispositif.

Mise en œuvre

La proposition nécessite l’adoption d’une loi. Le groupe la France Insoumise a déjà déposé une proposition en ce sens en mars 2021 (12).

Cette proposition de loi prévoit que la déclinaison du dispositif au niveau de chaque territoire se fasse au travers :

• De la création au sein de chaque agence de Pôle emploi d’un comité des partenaires composé de représentants des usagers, des services de Pôle emploi, des collectivités territoriales, d’associations, des partenaires sociaux et d’associations ;
• Une association à but d’emploi est créée (les membres du comité des partenaires constituent son conseil d’administration) et elle embauche les bénéficiaires de la garantie d’emploi.

Ces bénéficiaires de la garantie d’emploi sont les « personnes durablement privées d’emploi« . L’expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée montre que plusieurs situations se rencontrent (chômage de longue durée, absence d’emploi stable, horaires partiels contraints, etc.). Il s’agit en premier lieu des catégories A,B et C de longue durée ainsi que les récipiendaires du revenu de solidarité active.

Les personnes durablement privées d’emploi se voient reconnaître un droit opposable à l’emploi. Les associations à but d’emploi devront donc leur proposer un contrat d’un an, renouvelable 2 fois, d’une durée hebdomadaire comprise entre 20 heures et 35 heures et payé au moins au SMIC.

(1) Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, L’évaluation économique de l’expérimentation visant à résorber le chômage de longue durée (ETCLD), octobre 2019.

(2) Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée, La privation durable d’emploi.

(3) Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, L’évaluation économique de l’expérimentation visant à résorber le chômage de longue durée (ETCLD), octobre 2019.

(4) Rapport intermédiaire du comité scientifique, Expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée, 2019.

(5) DARES, Les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA)

(6) Loi n° 2016-231 du 29 février 2016.

(7) Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020.

(8) Fonds d’expérimentation contre le chômage de longue durée, Bilan final de la 1re étape expérimentale : Un pas supplémentaire pour le droit à l’emploi.

(9) Daniel Kostzer, Argentina: A Case Study on the Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, or the Employment Road to Economic Recovery, The Levy Economics Institute of Bard College, Working Paper No. 534.

(10) Rinku Murgai, Martin Ravallion et Dominique van de Walle, Is Workfare Cost-Effective against Poverty in a Poor Labor-Surplus Economy?, World Bank Policy Research Working Paper 6673.

(11) H.Res.145 – Recognizing the duty of the Federal Government to create a Federal job guarantee.

(12) Proposition de loi établissant la garantie d’emploi par l’État employeur en dernier ressort, 2021.