« Mettre en place une politique du logement au service des Français. Je mettrai fin à la gestion absurde du logement social […] Abroger la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) qui impose aux villes un quart de logements sociaux. »
Source : Programme du candidat
« Je supprimerai la loi SRU, cela oblige toutes les communes à construire 25 % de logements sociaux y compris pour les villes qui ont de gros problèmes de foncier. […] Et bien avec moi, il n’y aura plus de loi SRU, les maires ne seront plus « carencés », comme on dit. »
L’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « loi SRU » agite souvent le débat public en ce qu’il fixe des « quotas » de logements sociaux dans les communes. Selon les collectivités, le taux de logements sociaux est de 25 % ou de 20 %. Les communes n’atteignant pas leurs objectifs, « carencées », se voient infliger une sanction.
Ainsi, une suppression de la loi, ou du moins de son article le plus contesté, représenterait donc une perte de recettes pour l’État d’environ 83 M€, et une moindre dépense pour les collectivités territoriales concernées, ce qui aurait un impact neutre sur les finances publiques.
La suppression de cette obligation est susceptible d’affecter négativement la création de logements sociaux en France (110 000 logements financés en moyenne sur 2017-19 (1)). En effet, elle semble être un des moteurs les plus puissants pour inciter les communes à construire des logements sociaux, les nombreuses aides et subventions n’étant jamais consommées en totalité.
Cette baisse de la production de logements sociaux en raison de la suppression de la loi SRU pourrait avoir un effet positif sur les finances publiques en réduisant ces mêmes aides. En se fondant sur l’hypothèse d’une baisse durable de 20 % de la production de logements sociaux, l’impact pourrait représenter un total de 1,1 Md€, réparti entre une baisse des dépenses fiscales (exonération de taxe foncière, TVA à 5,5 %), une baisse des subventions des collectivités (378 M€) ou encore une réduction des aides distribuées par les opérateurs (Action Logement, FNAP).
À cela s’ajouterait un moindre recours aux dispositifs habituels de financement du logement social, notamment les prêts consentis à taux réduits par la Caisse des Dépôts et Action Logement, ce qui permettrait de redéployer ces fonds vers d’autres politiques publiques.
Impact macroéconomique
La suppression des obligations en matière de logement social est susceptible d’avoir des effets macroéconomiques contrastés.
Concernant l’activité du secteur du bâtiment, la suppression de la loi SRU est susceptible d’entraîner une diminution de la construction de logements sociaux, qui représente de 20 à 25 % de la production de logements neufs chaque année (2) et s’avère moins sensible à la conjoncture que d’autres types de logements. Cela étant, dans un contexte de contraintes capacitaires sur la production de logement et de demande dynamique, l’impact sur l’activité du secteur devrait être limité.
Les effets sur le pouvoir d’achat seraient contrastés. En diminuant la construction de logements sociaux dans certaines communes, et donc l’offre, une telle mesure pourrait entraîner un allongement des délais pour obtenir un logement social, et affecter les ménages éligibles, obligés de se loger dans des logements inadaptés ou à un coût trop important pour leur budget. Si l’impact direct de la mesure serait globalement négatif pour les ménages éligibles à un logement social, il diffèrerait entre ceux qui en bénéficient déjà et ceux qui chercheraient à entrer dans le parc social. L’impact sur les autres ménages devrait être limité, même si localement certains ménages pourraient bénéficier de meilleures plus-values immobilières ou de revenus locatifs plus importants. Enfin, la mesure est susceptible de freiner l’activité économique par manque de logement dans certaines communes, dans des proportions difficiles à apprécier.
Le candidat propose de supprimer la loi SRU, dénonçant plus particulièrement l’obligation faite à certaines communes de construire un quota de logements sociaux. L’analyse se concentrera sur cet aspect, compte tenu du champ large de la loi SRU.
La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « loi SRU » est souvent mentionnée dans le débat public en raison de son article 55 qui fixe des « quotas » de logements sociaux dans les communes (3).
Cette loi contraint certaines communes à disposer d’un nombre minimum de logements sociaux, en proportion de leur parc résidentiel. Sont concernées par cette règle les communes d’au moins 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris (cas 1) ou, dans le reste de la France, celles dont la population atteint au moins 3 500 habitants et qui font partie d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) regroupant 50 000 habitants ou plus (cas 2) (4) .
Selon la situation, le taux de logements sociaux est de 25 % (cas 1) ou de 20 % (cas 2). En cas de non-respect de ces quotas, une sanction est appliquée aux communes concernées. La pénalité prend la forme d’un prélèvement sur les ressources fiscales des communes et sert à financer le logement social.
Selon le Ministère de la transition écologique (5), en 2020, 631 communes ont fait l’objet d’une sanction (“prélèvement”) pour un produit total de 85,4 millions d’euros, fluctuant entre 76,7 M€ et 90 M€ depuis quatre ans. La suppression de la loi représenterait donc une perte de recettes pour l’État d’environ 83 M€, et une moindre dépense pour les collectivités territoriales concernées, soit un impact neutre sur les finances publiques.
La suppression de cette obligation est susceptible d’affecter négativement la construction de logements sociaux en France. Le bilan de la période 2014-2016 montre ainsi que 188 587 logements sociaux ont été produits dans des communes soumises à la loi SRU, soit plus de 50 % de la production totale de logements sociaux en France, qui était environ de 330 000 logements sur la même période (6). Ce phénomène est d’autant plus probable que la construction de logements sociaux ne parvient pas à atteindre ses objectifs de manière structurelle, compte tenu notamment du refus d’élus d’accueillir de nouveaux logements sociaux (7) et en dépit d’incitations financières nombreuses. Cela étant, on peut penser que les communes soumises à la SRU maintiendraient globalement une production de logements sociaux, certes inférieure au niveau actuel, si bien que la mesure induirait une baisse de production de l’ordre de 20 %.
La baisse de la production de logements sociaux devrait se traduire par une réduction des différentes dépenses et subventions destinées à favoriser la production de logements sociaux. En se fondant sur l’hypothèse d’une baisse durable de 20 % de la production de logements sociaux, l’impact pourrait représenter un total de 1,1 Md€ par an, dont :
- Une réduction des dépenses fiscales accordées aux bailleurs sociaux à hauteur de 574 M€, dont 514 M€ au titre du taux réduit de TVA sur les logements sociaux neufs (2,57 Md€ de dépense fiscale en 2020(8)) et 57,8 M€ au titre de l’exonération de taxe foncière (9).
- Une diminution des subventions distribuées par le fonds national d’aide à la pierre, qui pourrait voir ses dépenses réduites de 91 M€ (455 M€ de recettes prévues en 2021).
- Une baisse des subventions des collectivités à hauteur de 378 M€ (6 364€ en moyenne par logement en 2018 (10)).
- Une réduction des subventions accordées par Action Logement de 40 M€ (200 M€ au total en 2020).
Par ailleurs, les dispositifs de financement seraient moins sollicités, notamment les prêts consentis à taux réduits par la Caisse des Dépôts (14 Md€ en 2016 (11)) et Action Logement (808 M€ de prêts en 2020 (12)), mais cet effet n’est pas chiffré ici, et serait faible dans un contexte de taux d’intérêt bas.
Au-delà des effets de la mesure sur la production de nouveaux logements sociaux, elle pourrait conduire, dans un horizon plus ou moins long, à réduire le stock de logements sociaux disponibles. En effet, dans certaines communes, les bailleurs, notamment lorsque le foncier est tendu, pourraient choisir de transformer des logements sociaux à d’autres usages une fois l’obligation de logements sociaux levée. Cet effet pourrait être atténué si, à l’inverse, certaines communes choisissaient d’accélérer la production de logement social, ce qui semble moins probable.
L’impact d’un ralentissement du stock de logements sociaux, au-delà de la baisse de production, sur les finances publiques est incertain. D’une part, cela entraînerait de moindre subventions et dépenses fiscales, et sans doute une hausse d’autres recettes issues de l’immobilier (frais de notaires, taxes sur les revenus locatifs, etc.). D’autre part, les difficultés de logements dans certaines communes pourraient freiner l’activité économique, tout en augmentant les inégalités de niveau de vie (avec des gains relatifs en faveur des personnes non éligibles et des personnes déjà bénéficiaires d’un logement social), dans des proportions très variables en fonction de la localisation.
Enfin, l’effet sur le niveau d’activité du secteur du bâtiment ne devrait pas être significativement affecté par la mesure, dans un contexte où le secteur fait face à des contraintes capacitaires.
Au total, les effets indirects de la mesure sur les finances publiques, au-delà des économies budgétaires induites par un moindre soutien au logement social, sont difficiles à apprécier, ils dépendent de situations économiques locales très différentes et des comportements des acteurs locaux.
Historique de la mesure
La loi SRU a été appliquée de manière ininterrompue depuis 2020, voire renforcée par la loi Duflot I en 2012. En outre, la loi 3DS du 21 février 2022 a prolongé le dispositif au-delà de son échéance initiale de 2025, en le rendant permanent.
Cependant, des aménagements au dispositif initial ont été apportés avec la possibilité pour les communes dans l’incapacité d’atteindre leur quota du fait de difficultés objectives, de signer un contrat de mixité sociale pour définir un nouvel objectif et ne pas être sanctionné financièrement.
L’efficacité du dispositif a fait l’objet d’évaluations nuancées. Selon la Cour des comptes (13) si ce mécanisme semble avoir eu un effet indéniable sur la production de logement social, « il est moins évident qu’il ait significativement contribué à développer la mixité urbaine et sociale, objectif premier de la loi SRU. Le « taux SRU », rapport entre le nombre de logements sociaux et le total des résidences principales, implicitement érigé en taux de mixité sociale par le législateur, n’a que faiblement progressé – d’environ cinq points entre 2002 et 2016« .
Mise en œuvre
L’abrogation de la loi SRU ou, a minima, de ses articles relatifs aux quotas de logements sociaux nécessite l’adoption d’une nouvelle loi, les différentes dispositions relevant des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitat.
(1) Bilan 2020 des logements aidés, Ministère de la Transition écologique.
(2) Nombre de logements construits par type d’usage en France 2022 | Statista.
(3) Les dispositions de l’article 55 de cette loi ont été codifiées aux articles L.302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation.
(4) Il faut également qu’une commune de cet EPCI soit peuplée d’au moins 15 000 habitants.
(5) Ministère de la transition écologique, « L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain « SRU », mode d’emploi.
(6) Bilan 2020 des logements aidés, Ministère de la Transition écologique.
(7) Cohésion des territoires : logement et hébergement d’urgence.
(8) Rapport évaluant l’efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l’amélioration de l’offre de logements, PLF 2020.
(9) Le rapport Rebsamen de septembre 2021 estimait le montant total de l’exonération de TFPB sur les logements sociaux neufs en zone tendue à 289 M€ en moyenne (page 24).
(10) Sur les sources de financement du logement social, rapport d’information n°571, Sénat.
(11) Le financement du logement social : les aides aux producteurs.
(12) Nos chiffres clés 2020 | Groupe Action Logement
(13) Cour des comptes, L’application de la loi SRU, page 9, février 2021.
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