Renforcer les sanctions à l'égard des communes qui ne respectent pas leurs obligations en matière de construction de logements sociaux

Selon le Ministère de la transition écologique (4), 2 091 communes tombaient dans le champ d’application des « quotas » de logements sociaux en 2020 et 1 100 d’entre elles ne respectaient pas leurs obligations légales. Seules 631 avaient fait l’objet d’une sanction (« prélèvement ») pour un prélèvement moyen d’environ 135 000 €. Les 469 communes déficitaires ayant été exonérées (143) ou non prélevées en raison par exemple de la faiblesse du prélèvement (326).

Le montant du prélèvement appliqué à chaque commune est plafonné à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement. En d’autres termes, la pénalité ne peut représenter plus de 5 % des dépenses totales des communes.

Au titre de l’année 2020, le prélèvement a atteint 85,4 M€ (58 M€ en moyenne depuis 2011 – cf. graphique 1).

Graphique 1 : Évolution du prélèvement entre 2011 et 2020 (en M€) (5) (6)

La tribune de Yannick Jadot ne fait pas mention de propositions particulières en vue de renforcer les sanctions pesant sur les communes déficitaires. Par conséquent, deux hypothèses ont été retenues en vue d’estimer cette mesure :

• première hypothèse : réduction voire disparition des cas d’exonération et de non-prélèvement de la pénalité afin que tout ou partie des communes qui méconnaissent les quotas de la loi SRU soient sanctionnées ;
• seconde hypothèse : maintien des exonérations et non-prélèvements mais majoration de 10 à 50% de la pénalité perçue en 2020.

Les chiffrages proposés ont été réalisés toutes choses égales par ailleurs, c’est-à-dire sans modifier les formules de calcul du prélèvement prévues par le code de la construction et de l’habitation.

Ces chiffrages font l’hypothèse que les modalités de calcul du prélèvement n’ont pas été modifiées.

Ce choix a été privilégié à celui d’une modification des règles de calcul au regard de la complexité d’une telle démarche qui apparaît moins proche de l’esprit de la mesure.

La deuxième partie du propos de Yannick Jadot, consistant en un transfert de l’attribution des autorisations d’urbanisme aux préfets dans les communes carencées, ne peut donner lieu à une évaluation budgétaire. Il est utile de rappeler que cette possibilité est déjà en vigueur. Lorsque le préfet constate le non-respect des « quotas » de logements sociaux, il informe le maire de son intention d’engager une procédure dite de « constat de carence ». Sa décision prend la forme d’un arrêté. Pendant toute la durée de cette procédure, le préfet peut notamment exercer le droit de préemption et devient l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir. Au regard de son caractère exceptionnel et de sa sensibilité politique, cette procédure est peu utilisée. (7)

Première hypothèse : élargissement de l’assiette des communes sanctionnées

Le chiffrage de la mesure a été réalisé sans modification des règles de calcul du prélèvement. Le renforcement des sanctions vis-à-vis des communes carencées a été entendu comme une réduction voire une suppression des cas d’exonération et de non-prélèvement actuellement prévus par le code de la construction et de l’habitation (cf. supra).

En 2020, seules 631 communes sur 1 100 ont été sanctionnées (soit 57 %) pour un montant total de 85,4 M€. La pénalité moyenne s’établit à 135 340,73€ (cf. tableau 1). L’absence de sanction financière pour les 469 communes restantes s’explique par les cas d’exonération et de non-prélèvement prévus par le code de la construction et de l’habitation.

Tableau 1 : Montant et répartition du prélèvement (« sanction ») au titre du non-respect des obligations fixées par l’article 55 de la loi SRU (en 2020)

Pour ces 469 communes, les hypothèses retenues se fondent sur une diminution voire une suppression des dispenses de prélèvement afin que tout ou partie des 1 100 collectivités concernées s’acquittent effectivement de la pénalité due. Les estimations reposent donc sur un élargissement de l’assiette des communes prélevées (57 % pour rappel en 2020).

Selon les cas de figure, l’augmentation du nombre de communes sanctionnées conduirait à une pénalité totale comprise entre 89,3 M€ et 148,9 M€. En tenant compte du prélèvement déjà réalisé en 2020 (85,4 M€), le gain net annuel serait compris entre environ 3,9 M€ (89,3 – 85,4) et 63,5 M€ (148,9 – 85,4) soit entre 19,6 M€ et 317,4 M€ sur le quinquennat.

Tableau 2 : Coût de la mesure en cas de renforcement du nombre de communes sanctionnées (de 60 à 100 % des communes déficitaires, en base 2020)

Seconde hypothèse : Majoration des sanctions sans remise en cause des exonérations et non-prélèvements en vigueur

Une seconde hypothèse, reposant non plus sur une augmentation du nombre de communes sanctionnées mais sur la majoration de la pénalité actuelle a été retenue.

Dans ce cas de figure, le nombre de communes sanctionnées reste le même qu’en 2020 (631) mais la pénalité est majorée de 10 à 50 % par rapport au prélèvement de cette année-là (cf. tableau 3).

Tableau 3 : Coût de la mesure en cas de majoration de la pénalité actuelle (majoration de 10 à 50 %, en base 2020)

En fonction des hypothèses retenues, le gain net atteint de 8,5 M€ à 42,7 M€ par an soit au maximum 213,5 M€ sur le quinquennat.

Historique de la mesure

L’existence d’une pénalité pour les communes qui ne respectent pas les « quotas » de logements sociaux est d’ores et déjà en vigueur.

Selon la Cour des comptes (8) si ce mécanisme semble avoir eu un effet indéniable sur la production de logement social, « il est moins évident qu’il ait significativement contribué à développer la mixité urbaine et sociale, objectif premier de la loi SRU. Le « taux SRU », rapport entre le nombre de logements sociaux et le total des résidences principales, implicitement érigé en taux de mixité sociale par le législateur, n’a que faiblement progressé – d’environ cinq points entre 2002 et 2016« .

Un rapport du Sénat (9) arrive à la même conclusion en rappelant que « la loi SRU ne paraît pas avoir eu un effet sur les concentrations de pauvreté dans certains quartiers des grandes agglomérations« .

En outre, l’existence d’un mécanisme coercitif strictement financier n’est pas parvenu à répondre globalement à la demande de logement social. Selon les données de l’ANCOLS, les ménages devaient patienter 1 an et 2 mois en 2019 avant de bénéficier d’un logement social soit 16 jours de plus qu’en 2018 (10). Dans Paris et sa proche couronne, l’attente atteint plus de 3 ans (11).

Par conséquent, rien n’indique que la majoration des sanctions, fût-elle significative, permette de satisfaire pleinement la demande de logement social. En outre, le respect des quotas n’est pas nécessairement synonyme de mixité sociale dès lors que les constructions de logements sociaux demeurent fortement concentrées territorialement ainsi que le rappellent la Cour des comptes et le Sénat.

De plus, la remise en cause des mécanismes d’exonération apparaît peu souhaitable en ce qu’ils ciblent d’abord de petites communes (non-prélèvement si la pénalité est inférieure à 4 000€) ainsi que les plus pauvres (communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine).

Enfin et au-delà des chiffrages réalisés, le déplafonnement du montant de la pénalité au-delà du seuil de 5 % des dépenses réelles de fonctionnement des communes apparaît fragile juridiquement. Une telle mesure pourrait être de nature à entrer en contradiction avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, et donc pourrait ne pas être mise en œuvre.

Mise en œuvre

La modification des règles de calcul de la pénalité, d’exonération et de non-prélèvement relève du domaine législatif depuis la codification des dispositions de l’article 55 de la loi SRU aux articles L.302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

(4) Ministère de la transition écologique, L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain « SRU », mode d’emploi.

(5) Sénat, Rapport d’information sur l’application de l’article 55 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, page 45 (pour les données de 2011 à 2019).

(6) Ministère de la transition écologique, « L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain « SRU », mode d’emploi (pour les données 2020).

(7) Pour une illustration récente, voir la question orale n°1457s de Mme Catherine Procaccia, publiée dans le journal officiel du Sénat du 14 janvier 2021, page 117.

(8) Cour des comptes, l’application de la loi SRU, page 9, février 2021.

(9) Sénat, Rapport d’information, p15.

(10) Agence nationale de contrôle du logement social, tableaux de bord 2019, 1ère édition, juillet 2021.

(11) Ibid.