Construire 700 000 logements sociaux et en rénover 800 000, à condition qu'ils restent 20 ans dans le parc social

Avec plus de 5,2 millions de logements sociaux au 1er janvier 2021, notre pays se distingue à l’échelle européenne eu égard au poids relatif de son parc social (cf. figure 1).

Figure 1 : Part du logement social dans l’ensemble du parc résidentiel

Source : Housing Europe.

Cette spécificité vient de ce que notre modèle se singularise par son caractère « généraliste », c’est-à-dire qu’il ne cible pas seulement les plus démunis mais l’ensemble des ménages disposant de faibles revenus susceptibles de rencontrer des difficultés à se loger sur le marché libre. Dans les faits, l’on estime qu’environ deux tiers des foyers peuvent prétendre à un logement social à la lumière des plafonds de revenus pris en compte. Cette conception, qui constitue le fondement de notre politique en matière de logement social, poursuit trois grands objectifs : favoriser la mixité sociale, accompagner l’ensemble des ménages modestes et influer sur le niveau global des prix.

Face aux difficultés rencontrées par les ménages modestes, notamment dans les zones tendues, il est souvent fait état de la nécessité de construire plus de logements sociaux. Si l’ampleur du besoin à satisfaire est difficile à quantifier, force est de constater que la demande sociale est imparfaitement satisfaite. Selon les données de l’Agence nationale du contrôle du logement social (ANCOLS), les ménages devaient patienter 1 an et 2 mois en 2019 avant de bénéficier d’un logement social soit 16 jours de plus qu’en 2018 (3). Dans Paris et sa proche couronne, l’attente atteint plus de 3 ans (4).

Afin de remédier à la carence de logements sociaux, Yannick Jadot propose ainsi d’en construire 700 000. En l’absence d’échéancier précis, il est fait l’hypothèse que ces 700 000 logements seraient construits sur la durée du quinquennat ce qui porterait l’effort de construction à 140 000 unités par an. Avant d’en estimer le coût, précisons ici qu’un tel rythme n’a jamais été atteint dans notre pays. Selon les données disponibles pour la période 2011-2020, seuls 65 000 logements sociaux ont été construits en moyenne chaque année (cf. figure 2) (5).

Figure 2 : Nombre de logements sociaux construits en France entre 2011 et 2020

Source : Ministère de la transition écologique

Étant entendu que les organismes gestionnaires de HLM construisent chaque année environ 65 000 logements sociaux (= moyenne sur 2011-2019 dans (6)). Il est donc considéré que le coût de cette mesure correspond à l’écart par rapport à l’existant, soit 75 000 logements sociaux supplémentaires par an.

Au-delà de l’effort de construction considérable qui résulterait de la mesure proposée par Yannick Jadot, les sommes qu’il faudrait mobiliser pour y parvenir sont tout aussi importantes. En retenant l’hypothèse que le coût de construction d’un logement social s’établit en moyenne à 156 000€ selon la Caisse des dépôts et consignations à de l’ordre de 172 000 € selon le ministère du logement dans son bilan social 2020 (7), ce sont près de 22 à 24 Md€ qu’il faudrait financer chaque année soit de 110 à 120 Md€ sur le quinquennat. Compte tenu des sommes à mobiliser, la mise en œuvre de cette mesure aurait certainement des incidences sur le modèle de financement du logement social afin de trouver les ressources nécessaires à la construction des 700 000 unités envisagées. En ne considérant que les 75 000 logements supplémentaires par an, ceci donne de 12 à 13 Md€ / an et de 58 à 65 Md€ sur le quinquennat à répartir entre l’ensemble des financeurs du logement social.

Or le bilan des logements aidés 2020 (8) montre que ce coût ne correspond pas nécessairement à une dépense budgétaire supplémentaire, car il est pris en charge par des financements publics (groupe Caisse des dépôts notamment) ou privés. Les logements sociaux sont principalement financés par :

• l’État (essentiellement via des aides fiscales) ;
• les collectivités territoriales ;
• Action logement (le 1 % logement versé par les employeurs) ;
• le bailleur lui-même sur ses fonds propres ;
• et, à titre principal, la Caisse des dépôts et consignations : c’est elle qui octroie les prêts à très long terme en s’adossant sur les dépôts de l’épargne populaire comme le livret A. Les prêts sur 30 ou 70 ans constituent près de 75 % du financement du logement social en France.

En pratique, les subventions publiques (État, collectivités locales, Action logement, etc.) représentent de l’ordre de 8 à 9 % du coût total des logements, le reste correspondant soit à des prêts (publics ou privés, pour un peu plus de 75 %), soit à des investissements sur fonds propres de la part des organismes gestionnaires (15 %). Au total, le coût pour les administrations publiques serait donc de 1,0 Md€ / an (+/- 0,15 Md€ en fonction des hypothèses retenues).

S’agissant du second pilier de la proposition formulée par Yannick Jadot, à savoir la rénovation de 800 000 logements, le coût est estimé entre 21 Md€ et 56 Md€ sur le quinquennat soit entre 4,2 Md€ et 11,2 Md€ par an (9).

Tableau 1 : Estimation du coût de la rénovation énergétique de 800 000 logements

Source : calcul des auteurs, USH, Ademe

Comme dans le cas de la mesure précédente, le besoin de financement est tel qu’il suppose d’inventer de nouveaux mécanismes afin d’accompagner les bailleurs sociaux dans cet effort. La proposition de Yannick Jadot emporte des effets structurels difficiles à mesurer quant aux modalités concrètes permettant de financer la rénovation des 800 000 logements dont il est fait état.

La nécessité de conserver les biens rénovés au sein du parc social au cours d’une durée d’au moins vingt ans est sans incidence sur le chiffrage réalisé. En tout état de cause, il convient de noter que les cessions de logements issus du parc social sont déjà très encadrées et qu’à peine plus de la moitié remplissent les conditions juridiques pour être vendus soit entre 2,6 et 3,1 millions selon l’ANCOLS. Dans les faits, les sorties du parc social sont extrêmement rares.

Cependant, une partie de ces dépenses sont déjà intégrées dans la trajectoire mise en place avec la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets de août 2021 (10). En effet, les logements sociaux identifiés comme des « passoires énergétiques » (c’est-à-dire ceux classés G, F et E) seront interdits à la location à partir respectivement de 2025 (G), 2028 (F) et 2034 (E).

Les organismes qui gèrent ces HLM ne pourront graduellement plus augmenter leurs loyers s’ils sont considérés comme des passoires énergétiques. La mesure proposée par le candidat ne va donc pas au-delà de ce qui est prévu à ce stade dans la loi – voire apparaît un petit peu en deçà de cette loi – et, si celle-ci est ambitieuse au regard des montants que les organismes gestionnaires de HLM vont engager, le candidat ne porte pas plus loin cette ambition.

Benchmark

La proposition ne trouve pas d’équivalent direct à l’étranger en raison de la grande hétérogénéité des modèles :

• La part du logement social dans le parc immobilier total est très hétérogène selon les pays. Cette part est élevée aux Pays-Bas, France ou au Royaume-Uni (resp. 40 % / 17 % / 17 %), en comparaison avec d’autres voisins européens (moyenne européenne de 9 %).
• Par ailleurs, le financement du parc social présente également une forte hétérogénéité entre les différents pays. La France se distingue particulièrement par l’utilisation de l’épargne réglementée gérée par la Caisse des dépôts, là où d’autres pays font usage d’autres outils : emprunt public, garantie d’emprunt bancaire, subventions.
• Enfin, les objectifs en termes de logements sociaux peuvent être très différents entre pays, entre d’une part bénéficier à l’ensemble des ménages (sans plafond de revenu) et cibler plus ou moins étroitement certains ménages (en difficulté d’accès ou exclus du marché du logement).

Mise en œuvre

La faisabilité de la proposition est limitée par l’absence de levier direct de l’État pour la construction de logements sociaux, la multiplicité des acteurs sur le terrain (bailleurs, municipalités et autres collectivités, financeurs, etc.) et les problèmes plus globaux d’offre de logement en France (manque de foncier, coûts de construction élevés, etc.)

L’État pourrait néanmoins mobiliser davantage certains dispositifs déjà employés (voir supra) :

• Incitations fiscales ;
• Subvention publique nationale ou locale ;
• L’utilisation de prêts subventionnés à long terme ;
• Mobilisation du foncier.

Par ailleurs, sur le plan réglementaire, les objectifs de construction par commune pourraient être revus. En l’état, les lois SRU, égalité et citoyenneté et ELAN ont mis en place une obligation de mise à disposition de logements sociaux dans les communes : les communes de plus de 3 500 habitants – et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne – appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 25 % de logements sociaux, en regard des résidences principales, d’ici 2025. Les communes qui n’atteignent pas leur taux légal font l’objet d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales, proportionnel au nombre de logements manquants pour atteindre la cible en 2025.

(3) Agence nationale de contrôle du logement social, tableaux de bord 2019, 1ère édition, juillet 2021.

(4) Ibid.

(5) Ministère de la transition écologique, Répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS).

(6) Statistiques développement durable,en excluant 2020 qui a été une année particulière dans la construction en raison de la pandémie de Covid-19.

(7) Cf. point 8.1 du bilan du logement social 2020 (=2 644 €/m² x 65 m²) ; le bilan social 2019 présente un chiffre de 159 400 € (=2 571 €/m² x 62 m²).

(8) Publié le 2 septembre 2020 (modifié le 4 février 2022), notamment pages 55 et suivantes.

(9) BFM TV, selon les données citées provenant de l’Union sociale pour l’habitat (USH). Ces données sont cohérentes avec les données diffusées par ailleurs par l’USH. Par ailleurs, l’Ademe a publié aussi ses propres estimations : (page 14) à 26 000 € / logement en moyenne pour les logements gagnant deux classes énergétiques (ou plus).

(10) Cf. le Ministère de la Transition écologique et l’article 158 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.