« Réindexer les retraites sur l’inflation pour un pouvoir d’achat respectueux d’une vie de travail ».
La candidate a annoncé sur son site de campagne vouloir réindexer les pensions de retraites sur l’inflation, afin d’améliorer le pouvoir d’achat des retraités. Alors que la loi en vigueur prévoit l’indexation des pensions de retraite sur l’inflation (1), celles-ci ont été revalorisées par le passé en dessous de l’inflation. Le chiffrage ci-dessous examine donc le coût d’une application stricte de la réindexation des pensions sur l’inflation, en écart à la pratique de sous-indexation de ces dernières années.
Sur le quinquennat actuel, cette indexation s’est faite de manière irrégulière, et a été plus souvent observée pour les ménages percevant une pension brute inférieure à 2 000 € que pour les ménages percevant une pension supérieure. Ainsi, même si cette mesure améliorerait un peu le pouvoir d’achat des ménages retraités les plus modestes, elle aurait tout de même un effet redistributif bénéficiant principalement aux ménages retraités les plus aisés.
Concernant les coûts pour les finances publiques, ils sont estimés à 35,6 Md€ brut sur l’ensemble du quinquennat dans un scénario médian d’inflation.
Le chiffrage considère l’indexation des pensions sur l’inflation pendant le quinquennat à venir, par rapport à un tendanciel où les pensions seraient revalorisées de façon différenciée comme pour le quinquennat actuel.
Trois scénarios d’inflation sont envisagés. Un scénario médian d’inflation s’appuie sur les projections de la Banque de France jusqu’en 2024 (et donc la revalorisation 2025), puis en faisant converger cette inflation vers un rythme de 1,5 point annuel pour les deux années restantes. Un scénario de basse inflation reprend les 5 valeurs d’inflation du quinquennat actuel et les reporte sur le quinquennat suivant, afin de simuler une situation semblable à celle qui vient d’advenir. Un scénario inflationniste considère une prévision d’inflation supérieure d’un point chaque année à celle du scénario médian.
Le coût de la mesure, pour chacun des trois scénarios, se calcule comme un différentiel entre la situation où elle est appliquée, et un scénario de revalorisation suivant les pratiques de ces dernières années. Les trois scénarios aboutissent respectivement à un coût brut quinquennal de 55,8 Md€ pour le scénario inflationniste, de 35,6 Md€ pour le scénario médian et de 22,8 Md€ pour le scénario de basse inflation.
Lorsque sont prises en compte les contributions sociales (CSG, CRDS, CASA) sur ces pensions, le coût net social de la mesure serait compris entre 21,2 et 51,6 Md€.
Enfin, le coût net du retour fiscalo-social de la mesure, après impôt sur le revenu, serait compris entre 17,7 et 42,8 Md€. Le retour fiscal via l’impôt sur le revenu serait de 17 % ; il résulte de la combinaison de deux effets : d’une part, la mesure bénéficie davantage en montant aux ménages retraités les plus aisés, et d’autre part, la progressivité de l’impôt sur le revenu vient gommer en partie cet effet redistributif.
Impact macroéconomique
La revalorisation des retraites soutient la demande à court terme en augmentant le revenu disponible des ménages retraités. La hausse de pouvoir d’achat stimule le PIB dès l’horizon de court terme via les postes de consommation interne, mais entraîne aussi une dégradation de la balance commerciale par le renchérissement des importations. Plusieurs aléas sont liés au contexte de la crise de Covid-19 : l’effet de relance à court terme pourrait être réduit par le taux d’épargne élevé en contexte d’incertitude et donc une faible propension à consommer.
En termes de soutenabilité de la dépense publique, si les règles d’indexation actuellement en vigueur permettraient de contenir en 2060 le poids des retraites dans le PIB entre 12 et 15 % (2) en fonction des hypothèses haute et basse de croissance retenues par le Conseil d’orientation des retraites, l’application de la mesure remettrait en question ces projections et il conviendrait d’évaluer à nouveau, à la hausse, le poids des retraites dans le PIB à cet horizon.
Une remise en cause de l’équilibre du financement des retraites pourrait conduire à augmenter le coût de financement de la dette publique, ce qui pourrait affecter le financement de l’économie dans son ensemble.
(1) Article L161-25 du code de la Sécurité sociale
(2) Insee, Insee Analyses, 2014, Anthony Marino, Vingt ans de réformes des retraites : quelle contribution des règles d’indexation ?
Le chiffrage de la mesure nécessite de connaître la distribution des pensions, c’est-à-dire le nombre de retraités par niveau de pension. Pour cela, nous utilisons l’application Shiny de la DREES DistriPensions qui fournit la courbe de distribution la plus récente. Cette courbe présente, pour 2016, la répartition des effectifs de pensionnés tous régimes obligatoires confondus, en comprenant les pensions de réversion, par tranche de pension brute de 100€. Pour obtenir une masse financière par tranche, on estime pour chaque tranche la moyenne des pensions, à la pension médiane. Puis les pensions sont revalorisées jusqu’à 2021 suivant l’historique des revalorisations du précédent quinquennat (1), suivant que les pensions sont inférieures ou supérieures à 2 000€. Les pensions sont ensuite recalées afin que la masse totale corresponde aux agrégats figurants dans les comptes de la Sécurité Sociale de septembre 2021 (2). On applique aux pensions la revalorisation de janvier 2022, pour obtenir à la distribution de base servant à simuler l’impact de la mesure sur la période 2022-2027.
Le tableau ci-dessous présente les revalorisations de pensions du régime de base de 2017 à 2021, ainsi que le l’indice des prix à la consommation (3).
En moyenne, sur les 5 dernières années, les pensions de moins de 2 000€ ont été revalorisées à 60 % de l’inflation, celles de plus de 2 000€ à 40 %.
| 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | Moyenne | |
| Revalorisation des pensions < 2 000€ | 0,2 | 0,6 | 0,3 | 1,0 | 0,4 | 0,50 |
| Revalorisation des pensions > 2 000€ | 0,2 | 0,6 | 0,3 | 0,3 | 0,4 | 0,36 |
| Inflation (IPC hors tabac) | 1,0 | 1,6 | 0,9 | 0,1 | 0,6 | 0,85 |
Source : DSS, 2021, PLFSS 2022 Annexe 1, REPSS indicateur Re.2.2_G1 : Revalorisation des pensions depuis 1993
Trois scénarios sont envisagés : un scénario médian d’inflation, un scénario de faible inflation et un scénario inflationniste.
Concernant le scénario médian d’inflation, nous nous appuyons sur les projections de la Banque de France pour l’inflation des années à venir : jusqu’en 2024, l’inflation est projetée (et donc la revalorisation des retraites en 2025). Pour 2025 et 2026, nous prenons l’hypothèse que celle-ci converge vers un rythme de 1,5 point. Pour évaluer le coût de la mesure dans ce scénario, nous estimons dans un premier temps le montant des pensions versées en appliquant les pratiques en vigueur ces dernières années : les pensions brutes inférieures à 2 000€ sont revalorisées à 60 % de ces projections d’inflation, et celles supérieures à 2 000€ sont revalorisées à 40 %. Dans un deuxième temps, nous simulons l’évolution des pensions lorsque la mesure de la candidate est appliquée: toutes les pensions sont revalorisées suivant les projections d’inflation. Le coût de la mesure augmente fortement en cours de quinquennat : si le coût de la mesure est de 3,1 Md€ brut en 2023, il s’élève à 11,2 Md€ en 2027. La mesure représente un coût brut total sur le quinquennat de 35,6 Md€.
En ce qui concerne le scénario de basse inflation, on suppose que celle-ci serait identique à celle du quinquennat passé. Comme précédemment, on évalue le montant des pensions versées lorsque les pensions sont revalorisées selon les mêmes règles différenciées que ces dernières années, puis lorsque toutes les pensions sont revalorisées en suivant l’inflation. Le coût de la mesure augmente également dans ce scénario de basse inflation en cours de quinquennat, mais de façon moindre que pour le scénario médian d’inflation : si la mesure revient à 2,0 Md€ en 2023, elle revient à 5,3 Md€ en 2027. La mesure représente un coût brut quinquennal de 22,8 Md€.
Enfin, dans un scénario inflationniste, l’inflation serait chaque année supérieure d’un point à celle projetée dans le scénario médian, soit un écart de prix de l’ordre de 5 % en fin de quinquennat par rapport au scénario médian. Dans ce scénario, le coût brut de la mesure s’élèverait à 18 Md€ la dernière année et à 55,8 Md€ sur l’ensemble de quinquennat.
Dans la mesure où les pensions sont soumises à des contributions sociales et à l’impôt sur le revenu, ces recettes induites réduisent le coût net de la mesure.
Afin d’obtenir le coût de la mesure net de contributions sociales, sont calculées les montants de CSG (déductible et non déductible), CRDS et CASA, selon les quatre taux applicables (4) pour les quatre contributions. Nous faisons l’hypothèse que la personne percevant la pension constitue un ménage seul et que sa pension constitue l’intégralité de ses revenus. Puis sont calculés sur le tendanciel et la mesure projetée les masses de contributions, aboutissant à un coût de la mesure net de contributions sociales de 51,6 Md€ pour le scénario inflationniste, 32,9 Md€ pour le scénario médian d’inflation et de 21,2 Md€ pour le scénario de basse inflation.
Enfin, le retour fiscal de la mesure est calculé de la façon suivante : en prenant la même hypothèse d’un ménage seul percevant seulement la pension, le taux marginal de la tranche d’imposition dans laquelle se situe le pensionné est appliqué au différentiel perçu après la mesure par rapport au tendanciel. Le coût de la mesure dans le scénario inflationniste reviendrait alors à 42,8 Md€, dans le scénario médian d’inflation, à 27,2 Md€, tandis que dans le scénario de basse inflation, à 17,7 Md€. Le retour fiscal s’établit autour de 17 % via l’impôt sur le revenu. Cet effet résulte de deux aspects combinés : d’une part la redistribution de la mesure davantage en faveur des ménages les plus aisés, et d’autre part la progressivité de l’impôt sur le revenu qui gomme donc en partie cet effet redistributif.
Il convient de préciser qu’il a été fait l’hypothèse de calcul que les différents seuils, que ce soit le seuil de revalorisation des pensions de 2 000€, les seuils pour les taux de CSG, CRDS et CASA, ou encore ceux de l’impôt sur le revenu, sont indexés sur l’inflation. Cette hypothèse de calcul introduit une incertitude, limitée à 5 % (5) sur le résultat final pour la dernière année dans le scénario médian, ce qui n’est pas de nature à changer l’ordre de grandeur de l’estimation.
La fiabilité du chiffrage est bonne, sous réserve de la projection d’inflation. En effet, le chiffrage dépend fortement d’un aléa majeur : la différence entre les projections et les réalisations d’inflation, d’autant qu’une forte volatilité de l’inflation a été observée ces dernières années, et que celle-ci a fortement augmenté depuis le début de l’année 2021. Si le coût théorique de la mesure augmente avec l’inflation, il est estimé par rapport à un scénario de poursuite de la politique de sous indexation des années précédentes, or ce scénario de référence deviendrait lui-même par ailleurs moins vraisemblable dans une situation d’inflation durablement élevée. Une difficulté majeure de ce chiffrage réside dans la simulation des différentes strates de revenus afin de pouvoir estimer le seuil de revalorisation à 2 000€, les seuils de CSG et ceux d’impôt sur le revenu. Enfin, l’évolution de la démographie n’est pas prise en compte dans le chiffrage (la répartition de la population de retraité par niveau de pension relatif est supposée constante).
Historique de la mesure
Au cours de la période récente, la proposition a déjà été partiellement appliquée en France, dans la mesure où les pensions ont été, pour certaines d’entre elles, revalorisées à hauteur de l’inflation, en 2020 par exemple.
Sur plus longue période, (1993-2021), l’évolution des pensions a été proche de l’inflation pour le régime général, et en deçà de 10 % pour le régime de la fonction publique.
Benchmark
Les spécificités des régimes de retraites de différents pays rendent les comparaisons difficiles.
La comparaison est difficile avec l’Allemagne, étant donné une formule d’indexation intégrant de nombreux facteurs, et une partie de la pension facultative par capitalisation.
De même au Royaume-Uni, où le système privé joue un rôle important.
Mise en œuvre
Chaque année, les revalorisations de pensions sont votées en LFSS pour l’année suivante. Si la mesure venait à être inscrite de façon pérenne dans la loi, il conviendrait alors d’envisager un autre moyen pour légiférer.
(3) DSS, 2021, PLFSS 2022 Annexe 1, REPSS indicateur Re.2.2_G1 : Revalorisation des pensions depuis 1993.
(4) Les comptes de la Sécurité Sociale, septembre 2021.
(5) Op. cit.
(6) Direction de l’information légale et administrative, 2022
(7) Pour le scénario médian d’inflation, la hausse des prix sur les 5 années serait de 8 %, conduisant les personnes au-dessus de 1 850 euros en 2022 à passer au-dessus du seuil de 2 000 euros. Cela correspond à une masse d’environ 15 Md€ de pensions, soit environ 5 % de la masse totale des pensions.