« Nous en voulons à nos élites d’avoir abdiqué devant l’Europe, devant la peur du politiquement correct, devant la bureaucratique. Devant les minorités, devant les juges, devant les médias. C’est dans cet esprit qu’il faut absolument revenir sur le non-cumul des mandats. #Charvieu ».
La loi prévoit l’interdiction du cumul de plusieurs types de mandats et de fonctions exécutives locales. En particulier, il n’est pas possible d’exercer plus d’un mandat de parlementaire, ni d’exercer un mandat de parlementaire en même temps que des fonctions exécutives locales (maire ou adjoint, président ou vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), etc.). Les fonctions exécutives locales de maire, de président de conseil départemental ou régional ne sont pas non plus cumulables.
Dans les autres États européens, le cumul entre mandats et fonctions politiques est globalement plus limité qu’en France. La mesure proposée par le candidat, de permettre le cumul de mandats – le périmètre précis restant à définir – peut être mis en œuvre par la voie législative. Elle n’engendre pas de coûts supplémentaires. Elle est susceptible de générer une économie financière maximale de 1,5 M€ par an, répartie entre les collectivités dont un élu serait en situation de cumul.
L’élargissement des règles de cumul des mandats a très peu d’impacts financiers.
Tout au plus, le plafonnement des indemnités pourrait générer quelques centaines de milliers d’euros d’économie.
Les indemnités que les parlementaires perçoivent au titre d’un autre mandat politique sont plafonnées à 2 811€ (8). Or, l’indemnité perçue par un président de conseiller régional ou départemental est de 5 639€. Les indemnités de maire, d’adjoint au maire et de vice-président d’un conseil départemental ou régional dépendent de la population de la collectivité. Dans l’hypothèse maximaliste où, comme en 2013, 551 parlementaires détiendraient une fonction exécutive locale (9) rémunérée à hauteur de 5 600€ en moyenne, le surplus dépassant les 2 811€, soit 2 789€, serait reversé à la collectivité, soit un total d’économies potentielles de 1,5 M€, qui abonderait le budget des collectivités concernées.
Historique de la mesure
1/ Cumul simultané de plusieurs mandats et/ou fonctions exécutives locales
Le cumul des mandats de député et de sénateur est interdit de longue date, et inscrit dans le code électoral en 1964. En 1985 (1), est interdit le cumul de plus de 2 mandats locaux, parmi une liste assez exhaustive. Ces interdictions sont complétées par de nouvelles en 2000 (2). En 2014 (3), est interdit le cumul d’un mandat de parlementaire avec une fonction exécutive locale.
En définitive, sont actuellement interdits les cumuls suivants de mandats et de fonctions exécutives locales :
- Plus d’un mandat de parlementaire : député, sénateur ou représentant de la France au Parlement européen ;
- Un mandat de parlementaire avec une fonction exécutive locale : maire ou adjoint, président ou vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), président ou vice-président d’un conseil départemental ou régional ou d’une assemblée territoriale équivalente (Corse, Outre-mer) ;
- Un mandat de parlementaire avec plus d’un mandat local : conseiller municipal d’une commune de 1 000 habitants et plus, conseiller départemental, régional ou équivalent ;
- Plus de deux mandats locaux : conseiller municipal (sans seuil démographique), conseiller départemental, régional ou équivalent ;
- Plus d’une fonction exécutive locale : maire, président de conseil départemental ou régional
2/ Cumul d’un même mandat dans le temps
En 2008, la révision constitutionnelle limite à 2 le nombre de mandats consécutifs de Président de la République (art. 6 de la Constitution).
Selon la même logique, en 2015, le rapport Refaire la démocratie de Claude Bartolone et Michel Winock envisage de limiter dans le temps le cumul d’un même mandat.
Lors de la campagne pour l’élection présidentielle de 2017, plusieurs candidats se prononcent en faveur d’une limitation du cumul d’un même mandat, en particulier Emmanuel Macron, Jean-Luc Mélenchon et Benoît Hamon.
En 2018, un projet de réforme institutionnelle (4) prévoit que les personnes ayant exercé trois mandats identiques (parlementaire ou fonctions exécutives locales), consécutifs et complets ne pourront pas exercer de quatrième mandat identique consécutif. Son examen est toutefois interrompu par « l’affaire Benalla » et reporté sine die.
En 2019, un nouveau projet de réforme institutionnelle (5) reprend ces dispositions. Il est délibéré en conseil des ministres mais n’est jamais inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.
Benchmark
Dans les autres États, le cumul entre mandats et fonctions politiques est globalement plus limité qu’en France. En 2012, un rapport du Sénat note que « la France se distingue de la majorité des grandes démocraties par l’importance du cumul des mandats et des fonctions » (6). Cette « spécificité française » est aussi soulignée dans l’étude d’impact du projet de loi de 2014.
La comparaison est complexe en raison de l’enchevêtrement des règles (cumul entre mandats et/ou fonctions exécutives, locaux et/ou nationaux) et des systèmes politiques des États (nombre de strates électorales, État fédéral ou unitaire).
S’agissant du cumul entre mandat parlementaire et mandat local, on peut ainsi distinguer 3 groupes d’États au sein de l’UE (7).
- Les États qui interdisent le cumul : Irlande, Grèce, États baltes, Pologne. On peut y ajouter le Royaume-Uni, où ce cumul est de fait inexistant, en raison de la coutume et de la jurisprudence ;
- Ceux qui autorisent le cumul : Pays-Bas, États scandinaves ;
- Ceux qui, comme la France, interdisent partiellement ce cumul : Belgique, Allemagne, Autriche, Italie, Espagne, Portugal. Ainsi, en Espagne, un député ne peut pas être membre de l’assemblée d’une communauté autonome ; cette interdiction ne s’applique pas aux sénateurs.
Globalement, les législations récentes ont durci les règles relatives au cumul des mandats :
- Au Royaume-Uni, le Localism Act de 2011 a limité le cumul de mandats locaux ;
- En Allemagne, la révision constitutionnelle de 2007 a limité le cumul des mandats des députés ;
- En Italie, un député ne peut plus être maire d’une commune de plus de 5 000 habitants depuis 2011.
Aux États-Unis, la Constitution fédérale et celles des États fédérés limitent strictement le cumul des mandats.
Mise en œuvre
Une réforme législative est nécessaire avec le vote d’une loi organique et d’une loi.
(1) Code électoral, art. L. 46-1 créé par la loi n°85-1406 du 30 décembre 1985 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.
(2) Loi n°2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice.
(3) Code électoral, art. L.O. 141-1, créé par la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.
(4) Projets de loi ordinaire (n°976) et organique (n°977) pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace.
(5) Projets de loi ordinaire et organique pour un renouveau de la vie démocratique. Voir le compte-rendu du conseil des ministres du 28 août 2019.
(6) Le cumul des mandats : moins cumuler pour plus d’efficacité
(7) Julien Navarro, Le cumul des mandats en Europe : l’exception française à l’épreuve de la comparaison, sept. 2016.
(8) Ordonnance n°58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement, article 4. Voir aussi le site du Sénat et celui de l’Assemblée nationale.
(9) Chiffre en 2013, avant la réforme introduite par la loi de 2014.