Réaliser 10 milliards d'euros d'économies sur les coûts de fonctionnement des collectivités locales
« Une trajectoire de réduction par rapport au tendanciel des coûts de fonctionnement sur l’ensemble des collectivités publiques, qui est à peu près le taux d’effort qui a été fait au début du quinquennat qui s’achève sur l’ensemble de nos collectivités publiques ».
Source : Emmanuel Macron, 17 mars 2022
L’objectif de la mesure consiste à infléchir la tendance à la hausse des dépenses des collectivités sur une période de cinq ans, afin de réaliser une économie de 10 Md€ par an à l’horizon 2027. Il ne s’agit donc pas de baisser le niveau actuel des dépenses, mais d’en limiter la progression par rapport à leur trajectoire tendancielle, en encadrant la possibilité pour elles de réaliser de nouvelles dépenses. En d’autres termes, il s’agit de fixer une norme d’évolution des dépenses, c’est-à-dire un niveau plafond au-delà duquel les collectivités ne pourraient aller.
Dès lors, pour toute nouvelle dépense, les collectivités devront soit l’inscrire sous le plafond autorisé, soit réaliser simultanément une économie de montant suffisant. En effet, quand bien même la collectivité disposerait de recettes suffisantes, elle ne serait pas autorisée à dépasser ce plafond de dépense.
Plusieurs outils ont été mis en place pour infléchir le rythme de croissance de la dépense publique locale au cours de la décennie passée :
- la baisse des dotations, de 9 Md€ principalement entre 2015 et 2017 (1), qui a permis de modérer les dépenses des collectivités locales sur la période considérée. Cette diminution est à considérer à l’aune du rapport Carrez-Thénault de 2010 qui, avec l’aide d’articles universitaires, a montré que les collectivités locales dépensaient à peu près autant qu’elles avaient de ressources. La Cour des comptes a notamment noté dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2018 que les dépenses locales de fonctionnement s’étaient nettement infléchies entre 2015 et 2017 par rapport à la période précédente.
- un « dispositif d’encadrement de la dépense publique locale mis en place par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 repose sur une contractualisation financière triennale avec les collectivités dont les budgets sont les plus importants » (2). Ces contrats, dits de « Cahors », intégraient des objectifs de limitation du taux de croissance des dépenses de fonctionnement de chacune des 322 collectivités locales concernées (correspondant à celles dont les dépenses sont les plus importantes). La non-atteinte de cet objectif conduisait à une diminution des dotations versées par l’État. Dans son rapport précité, la Cour des comptes a bien noté que ces contrats avaient été respectés par les parties en 2018 et 2019. Ces contrats, à l’origine triennaux, ont été suspendus en 2020 en raison de la crise sanitaire.
La poursuite de la dynamique réalisée depuis les accords de Cahors et la LPFP de janvier 2018, en termes de taux de croissance en volume des dépenses de fonctionnement, permettrait de dépasser l’objectif de 10 Md€ en 2027, et d’atteindre une économie sur les dépenses de fonctionnement comprise entre 12 et 15 Md€, soit une baisse médiane des dépenses de fonctionnement de 13 Md€ si les cibles retenues dans la LPFP de janvier 2018 étaient maintenues par la suite.
Cependant les modalités d’application de la nouvelle contractualisation, non connues, introduisent une incertitude sur ce chiffrage, le périmètre et le mécanisme de plafonnement pouvant évoluer en fonction des résultats de la négociation à mettre en place entre l’État et les collectivités. En effet, les collectivités doivent faire face à des dépenses qui évoluent selon des dynamiques particulières, notamment la masse salariale qui croît mécaniquement d’une année sur l’autre, même à effectif constant, du fait du glissement vieillesse technicité (GVT) ; elles sont également en première ligne sur les questions de transition énergétique et de transformation de la société et de l’économie.
En particulier, le contexte de volatilité accrue de l’inflation pourrait conduire à préférer des mécanismes de plafonnement différents d’une cible en valeur, tels que des cibles en volume. Ainsi, la simple hausse de 1 % du point d’indice de la fonction publique génère une dépense, en année pleine, de 640 M€ pour l’ensemble des collectivités soit environ 0,3 % de hausse de leurs dépenses de fonctionnement (3).
En outre, l’économie réalisée par les collectivités sur leurs dépenses de fonctionnement ne se traduit pas mécaniquement par une baisse de leur dépense globale (les dépenses d’investissement pouvant augmenter plus dynamiquement, tout en étant éventuellement financées par ces économies ou par d’autres ressources). Plus précisément, ces contrats ne portent que sur les dépenses de fonctionnement et non pas sur les dépenses d’investissements dont la dynamique reste du libre choix de chaque collectivité locale.
A fortiori, ces économies réalisées par les collectivités n’induisent des marges de manœuvre pour augmenter les dépenses d’autres fonctions publiques (État, hôpital) qu’à hauteur des montants effectivement récupérés par l’État sous forme de moindres transferts aux collectivités, ce qui dépend de la négociation État-collectivité.
Or les dépenses d’investissements ont crû de près de 16 % en 2019 et croîtraient de nouveau de 15 % en 2021 (après -9 % en 2020), en dépit du cycle électoral et la dépense publique locale a augmenté de près de 7 % en comptabilité nationale durant la période d’application des contrats de Cahors, alors que la croissance des dépenses de fonctionnement avait été freinée à 1,6 % sur les deux années ; par ailleurs, le solde des collectivités locales s’est dégradé de 2,7 Md€ sur les deux années 2018 et 2019 et de plus de 3 Md€ supplémentaires en 2021 (4). Le risque est que les économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement se traduisent par des dépenses d’investissements, ce que la Cour des comptes a d’ailleurs mentionné à plusieurs reprises dans ses rapports (5).
Au total, s’il est difficile d’affirmer que les contrats de Cahors n’ont pas eu d’effets sur la dépense publique locale, il apparaît en sens contraire délicat d’affirmer que les économies sur les dépenses de fonctionnement ne sont ni recyclées en accroissement des dépenses d’investissements ou en baisse d’impôts. Il est donc proposé, de manière formelle, de limiter l’effet attendu de ces contrats sur l’ensemble des dépenses locales (et non pas les seules dépenses de fonctionnement) à la moitié des effets escomptés.
En effet, la Cour des comptes ne s’est jamais prononcée à ce stade, dans ses différents rapports, sur la réalité de l’impact de ces contrats sur la dépense publique locale. La modération des dépenses publiques locales a pu provenir des effets retardés de la diminution marquée des dotations entre 2015 et 2017, qui n’avaient alors pas pu faire l’objet d’un ajustement suffisant des dépenses de fonctionnement des collectivités locales.
Au total, en fonction de la capacité du Gouvernement à traduire effectivement la baisse des dépenses de fonctionnement des collectivités locales en réduction effective du déficit public, l’économie budgétaire nette serait comprise entre 0 (si les collectivités utilisent la totalité des économies sur les dépenses de fonctionnement en investissement) et 13 Md€ (si le Gouvernement parvenait à traduire ces économies en baisse effective des dépenses publiques). Nous retenons un chiffre médian de 5 Md€, pour tenir compte de la difficulté du Gouvernement à piloter les dépenses des collectivités locales, qui bénéficient d’un principe de libre administration.
Impact macroéconomique
Pour respecter ce plafond de dépense, les collectivités pourraient être amenées à réaliser des gains d’efficience, réduire le niveau ou l’éventail de services rendus aux usagers, limiter l’accès à certaines prestations, ou réduire certaines subventions (aux entreprises ou aux associations) quand bien même elles auraient les ressources financières pour le faire.
Dans ce dernier cas, le reliquat de ressources non utilisées (sous réserve que l’État n’ajuste à la baisse pas les transferts vers les collectivités) viendrait alimenter l’épargne brute des collectivités, ce qui leur permettrait de financer des investissements ou de réduire leur endettement (et donc la dette publique).
L’impact sur l’investissement est incertain :
- D’un côté, dans la mesure où les investissements, notamment la création de nouveaux équipements, génèrent eux-mêmes de nouvelles dépenses de fonctionnement, les collectivités seront amenées à être plus sélectives dans leurs choix (depuis le décret du 30 juin 2016 pris en application de l’article 107 de la loi NOTRe une étude d’impact doit être établie avant toute opération exceptionnelle d’investissement local). Tout en ayant les ressources financières suffisantes pour investir, certaines collectivités pourraient renoncer à la création d’un nouvel équipement faute de pouvoir ouvrir les crédits nécessaires à son fonctionnement.
- D’un autre côté, les collectivités pourraient utiliser leurs ressources financières pour réaliser des investissements dans la rénovation du patrimoine existant, en se fixant notamment des objectifs d’efficacité énergétique (qui pourraient potentiellement, à terme, dégager de nouvelles marges de manœuvre en fonctionnement).
Au total, l’impact de la mesure sur les dépenses publiques locales serait sans doute inférieur à la baisse des dépenses de fonctionnement, dans une proportion qu’il est cependant difficile d’apprécier.
Par ailleurs, la maîtrise de la trajectoire des finances publiques locales, si elle conduit effectivement à améliorer le solde public, contribuerait au maintien de conditions de financement favorables pour l’ensemble de l’économie.
(1) –2,4 Md€ en 2017, après -3,4 Md€ en 2015 et -3,2 Md€ en 2016 (cf. page 74 du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017 de la Cour des comptes).
(2) Cf. fascicule sur les finances publiques locales 2020, juin 2020.
(3) Fipeco, Quelle devrait être la politique salariale dans la fonction publique ?, François ECALLE.
(4) Voir DGCL, chiffres clés des collectivités locales, finances des administrations publiques locales.
(5) Cf. notamment La situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2020), page 17 ainsi que les avis du Haut Conseil des finances publiques concernant les projets de loi de finances 2019 et 2020…
La mesure a pour objectif de réduire de 10 Md€ par an, à l’horizon 2027, les dépenses de fonctionnement des collectivités locales, par rapport à leur évolution tendancielle, qui est par nature non observée. Le candidat indique vouloir poursuivre les efforts qui ont été demandés aux collectivités durant le quinquennat 2017-2022. À cet égard, les contrats État collectivités dits de Cahors visaient une économie de 13 Md€ par an à l’horizon du quinquennat précédent, ils ont été suspendus avec la crise sanitaire. Ces contrats s’appuyaient sur une maîtrise de la hausse de la dépense réelle de fonctionnement en dessous de 1,2 % par an, soit un peu en dessous de l’inflation moyenne attendue dans la loi de programmation des finances publiques de 2018 (LPFP), et impliquaient donc une progression des dépenses en volume en baisse de l’ordre de -0,1 % par an en moyenne sur le quinquennat. Le 13 Md€ d’économies se lisait comme l’écart en 2022 entre la trajectoire des dépenses de fonctionnement suivant une croissance de 1,2 % par an et celle qui aurait suivi la croissance du PIB potentiel nominal inscrit dans la LPFP.
| 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 (BP) | |
| Dépenses de fonctionnement (Md€) | 162,68 | 166,73 | 168,79 | 168,61 | 171,97 | 172,5 | 174,7 | 174,98 | 179,18 |
| Évolution (en Md€) | 4,05 | 2,06 | -0,18 | 3,36 | 0,53 | 2,2 | 0,28 | 4,2 | |
| Évolution (en %) | 2,49 % | 1,24 % | -0,11 % | 1,99 % | 0,31 % | 1,28 % | 0,16 % | 2,40 % |
Entre 2017 et 2021, les dépenses de fonctionnement des collectivités ont crû en moyenne de 1,0 % par an, contre une croissance moyenne de 1,4 % par an entre 2013 et 2017.
Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL)
De fait, l’objectif de croissance inférieure à 1,2 % des contrats de Cahors a été globalement respecté, et même dépassé. Sur la période durant laquelle ces contrats se sont appliqués (2017-2019), la croissance moyenne des dépenses de fonctionnement était de 0,8 % par an en valeur, soit -0,5 point en volume, quand la LPFP programmait une croissance de 1,2 % en valeur et de +0,2 % en volume.
La croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités serait la suivante sur la période 2022-2027, selon que la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités locales suivrait la tendance du PIB potentiel avant crise (1,25 % par an), la croissance attendue dans la LPFP précédente et les contrats de Cahors, et celle réalisée dans les années 2017-2021. Cette simulation est réalisée en volume, c’est-à-dire en euros constants de 2021, la LPFP à venir pourrait cependant inscrire une cible en valeur tenant compte de prévision d’inflation actualisée.
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
| Croissance du PIB potentiel (1,25 %) | 181 | 183 | 186 | 188 | 190 | 193 | 195 |
| LPFP en volume (0,2 %) | 181 | 181 | 182 | 182 | 182 | 183 | 183 |
| Réalisée entre 2017 et 2021 (-0,1 %) | 181 | 181 | 181 | 180 | 180 | 180 | 180 |
Le total des dépenses supplémentaires réalisées en 2027 s’élève à 195 Md€ en euros constants en suivant la tendance de de l’économie, contre 183 Md€ en suivant le rythme inscrit dans la LPFP de 2018 et les contrats de Cahors et 180 Md€ en suivant la tendance en volume de 2017-2022.
Par conséquent l’objectif de 10 Md€ d’économies par an sur les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales à l’horizon 2027 serait dépassé en poursuivant les efforts engagés en 2017 : elle pourrait atteindre 12, voire 15 Md€ en 2027.
Ce chiffrage dépend cependant des modalités précises de la mesure, qui pourraient évoluer dans un contexte de réorganisation des compétences des collectivités et de leurs financements :
- Le choix du mécanisme de plafonnement, selon qu’il est fixé en volume ou en valeur comme en 2018, joue un rôle ; en particulier, le contexte de variabilité accrue de l’inflation pourrait conduire à revoir plus régulièrement les objectifs nominaux le cas échéant, ou à préférer des objectifs uniquement en volume ;
- Par ailleurs, le périmètre des dépenses retenu peut être sujet à discussion, comme ce fut le cas pour les contrats dits « de Cahors ». Certaines dépenses pourraient ainsi être exclues du calcul, comme les allocations individuelles de solidarité (RSA, APA, PCH) dont l’évolution n’est que faiblement pilotable par les départements.
- Enfin, le calendrier de mise en place du futur mécanisme de plafonnement, non encore connu, introduit une incertitude sur les dépenses qui seront réalisées avant, avec le risque d’un effet de cliquet, le plafonnement s’appliquant en partant d’une base plus élevée.
ll convient de noter que l’économie réalisée par les collectivités sur leurs dépenses de fonctionnement ne se traduit pas nécessairement par une économie de dépenses publiques : les collectivités ont la possibilité d’utiliser celles-ci pour des dépenses d’investissements. Si la contractualisation entre l’État et les collectivités peut se traduire par une réduction des ressources des collectivités, celle-ci ne sera pas nécessairement à hauteur des économies à réaliser. Par ailleurs, certaines collectivités disposent de ressources suffisantes pour maintenir leur niveau de dépenses d’investissement. Corollairement, l’économie réalisée par les collectivités ne se traduit pas par des marges de manœuvre de même ampleur pour le financement d’autres fonctions publiques. À titre de comparaison, la dépense publique locale a augmenté de près de 7 % en comptabilité nationale durant la période d’application des contrats de Cahors, alors que la croissance des dépenses de fonctionnement avait été freinée à 1,6 % sur les deux années. De la même façon, le solde public des administrations publiques locale s’est dégradée de 2,7 Md€ en comptabilité nationale, malgré une hausse des recettes de l’ordre de 6 %. Par conséquent, la traduction des économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement en amélioration du solde public n’est pas acquise.
Au total, les marges de manœuvres budgétaires apportées par la mesure pour la politique du gouvernement sont comprises entre 0 et 13 Md€ par an en 2027, la médiane étant à 5 Md€.
Historique de la mesure
En 2018, le Gouvernement a demandé aux collectivités de réaliser 13 Md€ de dépenses en moins par rapport à leur évolution spontanée. Cet objectif a été inscrit dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.
322 collectivités ont été invitées à conclure un contrat avec l’État (contrats dits « de Cahors »), afin d’encadrer l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement sur une période de 3 ans. Ces contrats étaient assortis de sanctions financières en cas de non-respect de l’objectif. Cette méthode se voulait en rupture avec la baisse unilatérale des dotations versées par l’État aux collectivités qui avait prévalu au cours de la période précédente.
L’application de ces contrats a toutefois été suspendue en 2020 en raison de la crise sanitaire.
Cette mesure a permis de limiter l’évolution des dépenses de fonctionnement à + 0,3 % en 2018 pour l’ensemble des collectivités (avec même une baisse pour les plus importantes d’entre elles).
La commission pour l’avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, a préconisé, dans son rapport remis en mars 2021, de « définir un nouveau contrat pluriannuel avec les collectivités locales », (étendre les contrats de Cahors),.
Benchmark
Les différences de structure des finances publiques et d’organisation territoriales rendent les comparaisons internationales fragiles.
Mise en œuvre
Sur la base de l’expérience des « contrats de Cahors », le Gouvernement pourrait proposer d’inscrire l’objectif de limitation des dépenses de fonctionnement des collectivités dans une loi de programmation des finances publiques. L’objectif assigné à chaque collectivité serait négocié localement par le Préfet, signataire du contrat. La mise en œuvre peut en effet être différenciée, suivant la situation de chaque collectivité (prise en compte des efforts de gestion déjà réalisés et des spécificités locales), dès lors que l’objectif général est atteint. En cas de refus de la collectivité de signer, le préfet lui notifie un objectif d’évolution, tout aussi contraignant et assorti de pénalités plus lourdes en cas de dépassement.