La rénovation énergétique désigne l’ensemble des travaux visant à diminuer la consommation énergétique d’un bâtiment. Elle constitue l’un des leviers essentiels pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et lutter contre le réchauffement climatique. En effet, le secteur résidentiel et tertiaire est responsable de 16 à 17 % des émissions de gaz à effet de serre en France (1) ce qui en fait le secteur économique qui dépense le plus en termes d’énergie (45 %), juste devant le secteur des transports (44 %) (2).
La lutte contre les passoires énergétiques revêt également un enjeu de justice sociale car les ménages qui les occupent sont les plus susceptibles de se trouver en situation de « précarité énergétique (3) ». L’Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE) évalue le nombre de personnes touchées par la précarité énergétique à 26 % des locataires du parc privé (1,5 million de ménages) et 36 % des locataires du parc social (1,54 millions de ménages)(4).
La décarbonisation du secteur des bâtiments est enfin un prérequis pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 qui constitue l’objectif défini dans la stratégie à long terme de l’Union européenne (5).
Pour améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments, l’État a mis en place de nombreux dispositifs d’aides financières. Le principal mécanisme dédié à la décarbonation des bâtiments est l’aide « MaPrimeRénov », qui est née en janvier 2020 de la fusion d’ « Habiter Mieux Agilité » et du « Crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) ». Cette aide forfaitaire sert à financer tous les travaux qui ont pour objectif de réaliser des économies d’énergie (isolation, chauffage, ventilation). Elle est calculée en fonction des revenus des ménages et du gain écologique des travaux.
En 2021, 644 073 logements ont été rénovés avec MaPrimRénov pour un coût total de 2,06 Md€ d’euros d’aides, avec une aide moyenne par logement de 3 196 euros (6). Le candidat compte sur cette prime pour porter le nombre de logements rénovés annuellement à 700 000 logements soit environ 9 % de plus qu’en 2021. Ceci reviendrait à un coût annuel de 2,24 Md€ par an, soit environ 11,2 Md€ sur le quinquennat (7). C’est à peu près le budget alloué par le gouvernement pour ce dispositif dans le projet de loi de finances pour 2022 (2 Md€)(8).
Impact macroéconomique
Le dispositif de MaPrimeRénov vise à limiter la consommation d’énergie et en particulier d’énergies fossiles. De fait, ce dispositif réduit de fait la balance commerciale négative des prix de l’énergie importée. Toutes choses égales par ailleurs, l’amélioration de la balance commerciale est un élément qui serait susceptible d’accroître le pouvoir d’achat des français à moyen et long termes.
Cadre réglementaire et financier des rénovations énergétiques
Sur les 29 millions de résidences principales au 1er janvier 2018, environ 4,8 millions de logements seraient très énergivores, c’est-à-dire classés F ou G au diagnostic de performance énergétique (DPE). Cela équivaut à 17 % du parc de logements en France (9). Conformément aux préconisations de la Convention citoyenne pour le climat, le gouvernement a fixé comme objectif de rénover l’ensemble des logements F et G d’ici 2028.
Les principaux mécanismes mis en place par l’État pour accélérer la rénovation énergétique des logements résidentiels privés sont :
- Les certificats d’économie d’énergie (CEE)(10) : dispositif instauré par la loi POPE (Programmation fixant les Orientations de la Politique Energétique) en 2005. Il impose aux fournisseurs d’énergie des quotas d’économies d’énergie à réaliser, sous peine de devoir verser des pénalités financières à l’État. Ils peuvent obtenir ces certificats d’économies d’énergie par différents moyens. Dans le cadre de ce dispositif, il existe depuis 2017 la prime « Coup de pouce » qui permet à tous les particuliers, sans conditions de ressources, de réaliser un remplacement de chauffage ou des travaux d’isolation. Enfin, depuis la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015, les ménages modestes bénéficient des CEE précarité énergétique (PE), une aide dont le montant est supérieur aux CEE classiques.
- Ma prime rénov’ : Née au 1er janvier 2020 de la fusion d’Habiter Mieux Agilité et du Crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), elle constitue la principale aide à la rénovation énergétique. Elle sert à financer tous les travaux qui ont pour objectif de réaliser des économies d’énergie (isolation, chauffage, ventilation). Cette aide forfaitaire est calculée en fonction des revenus des ménages et du gain écologique des travaux. Avec cette aide, le plan de relance prévoit d’investir 2 milliards d’euros pour la rénovation du parc privé. Depuis le 1er janvier 2021, le gouvernement a ouvert le dispositif à l’ensemble des propriétaires sans conditions de revenus, qu’ils soient occupants ou bailleurs, ainsi qu’aux copropriétaires. Selon l’Agence nationale de l’habitat (Anah), plus de 380 000 demandes ont été déposées, 297 000 ont été acceptées et plus de 862 millions d’euros de primes ont été versées pour des travaux de rénovation énergétique au 1er juillet 2021.
Le plan de relance, décidé par le Gouvernement à la suite de la crise du Covid-19, prévoit une enveloppe de 6,7 milliards d’euros dédiée à la rénovation énergétique des bâtiments sur la période 2021-2022. Celle-ci comporte 2 milliards d’euros pour la rénovation des logements privés avec le dispositif « MaPrimeRénov », 4 milliards d’euros pour la rénovation des bâtiments publics (écoles, universités, bâtiments administratifs…), 500 millions d’euros pour la rénovation du parc locatif social et 200 millions d’euros pour la rénovation des bâtiments tertiaires des TPE (Très petites entreprises) et PME (Petites et moyennes entreprises).
En outre, la loi Climat et résilience de 2021 a introduit de nouvelles mesures pour lutter contre les passoires thermiques : interdiction de la location pour les logements classés G, F et E respectivement à partir de 2025, 2028 et 2034 ; gel du loyer des passoires énergétiques dès 2023 ; obligation de réaliser un audit énergétique pour la vente des logements classés F et G dès 2022, puis E à partir de 2025 ; obligation pour les copropriétaires de réaliser un diagnostic de performance énergétique (DPE) à l’échelle de l’immeuble et un plan pluriannuel de travaux (PPT) sur dix ans. Ainsi, l’Union sociale pour l’habitat – l’organisation représentative du secteur HLM – note que « près de 1,8 million de logement sociaux classés G, F et E doivent être rénovés d’ici 2034 sous peine d’être interdits à la location. (11) »
Chiffrage de l’aide MaPrimRénov
En 2021, 644 073 logements ont été rénovés avec MaPrimRénov, contre 141 000 en 2020, pour un coût total de 2,06 Md€ d’euros d’aides. L’aide moyenne par logement s’élève à 3 196 euros (12). Le candidat souhaite porter le nombre de logements rénovés annuellement par le biais de MaPrimeRénov à 700 000 logements soit environ 9 % de plus qu’en 2021. Ceci reviendrait à un coût annuel de 2,24 Md€ par an, soit environ 11,2 Md€ sur le quinquennat (13). C’est à peu près le budget alloué par le gouvernement pour ce dispositif dans le projet de loi de finances pour 2022 (2 Md€) (14).
Si le nombre de rénovations financées par MaPrimeRénov’ est considérable, la majorité d’entre elles concernent de petits travaux d’amélioration et non des rénovations globales. Or ces dernières sont les plus efficaces pour réduire les émissions de CO2. D’après une évaluation du dispositif par la Cour des comptes publiée en septembre 2021 (15), 86 % des dossiers ne concernent qu’un seul geste d’efficacité énergétique, principalement des changements de chauffage (72 %) et accessoirement un renforcement de l’isolation (26 %) (16). La Cour constate également que la massification positive des rénovations énergétiques opéré par le programme MaPrimeRénov’ s’est réalisée au prix d’une levée des exigences qualitatives relatives aux gains énergétiques, et, depuis 2021, d’un renoncement au ciblage social des bénéficiaires.
Dans le cadre du plan de résilience (élaboré pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine), le gouvernement a déjà prévu de renforcer de 1 000 euros supplémentaires les aides de MaPrimeRénov’ à partir du 15 avril 2022 pour remplacer les chauffages individuels au fuel ou au gaz. Si l’on rapporte cette augmentation à la proportion des changements de chauffages dans les rénovations effectuées avec la prime en 2020, on obtient un coût supplémentaire d’environ 460 M€ (17) par an, ce qui augmenterait toutes choses égales par ailleurs le budget annuel total de la prime à environ 2,7 Md€.
D’autres aides à la rénovation sont gérées par l’Anah tel que le dispositif « Habiter Mieux », le « Plan Initiative Copropriétés » ou encore l’ « Action Cœur de Ville ». Au total, l’organisme a ainsi participé au financement de la rénovation de 751.646 logements en 2021 pour 3,11 milliards d’euros d’aides. Les rénovations initiées par l’Anah ont généré 8,5 milliards de travaux.
Selon la Cour des comptes, les dossiers MaPrimeRénov’ « ont engendré, en 2020, 1,5 Md€ de travaux pour un peu plus de 570 M€ de primes versées, soit une réversion de TVA estimée à 82 M€ et une création de recettes pour les collectivités au travers de la contribution foncière des entreprises (CFE) ». Rapporté au montant des travaux générés par l’Anah en 2021 sur l’ensemble de ses programmes (8,5 Md€), la réversion de TVA pour l’année 2021 peut-être estimée à 465 M€ (18). Un tel montant de réversion de TVA peut être attendu annuellement pour la seule aide MaPrimeRénov si le candidat parvient à accomplir ses objectifs, étant donné que le nombre de logements rénovés visé par le candidat correspond environ au nombre total de logements rénovés par l’Anah sur l’ensemble de ses programmes en 2021. Ces montants de réversion de TVA ne sont pas pris en compte dans le chiffrage de cette mesure, à l’instar des autres candidats sur les autres mesures de ce type.
Enfin, la mesure proposée par le candidat correspond bien à une dépense supplémentaire par rapport à une trajectoire “à politique inchangée”. En effet, le plan de relance présenté par le Premier ministre le 3 septembre 2020 avait annoncé un financement de MaPrimeRénov’ de 2 Md€ – soit 2 % du plan de relance de 100 Md€ – prévus pour les programmes de l’Anah, sur la période 2021-2022. De fait, si la loi de finances pour 2022 ouvre pour 2 Md€ de crédits pour MyPrimeRénov’ – qui vont donc au total au-delà de 2 Md€ initialement prévus –, aucune visibilité n’existe cependant à ce jour quant à la poursuite du programme à compter de 2023. En principe, les crédits du plan de relance sont donc censés s’éteindre à l’issue du plan de relance et les moindres dépenses devraient alors améliorer le déficit public (19).
Impact environnemental des mesures proposée
Dans sa réponse à l’audit flash réalisé par la Cour des comptes en 2021, le Premier ministre a indiqué qu’un observatoire de la rénovation énergétique a été constitué par le Ministère de la transition écologique. Un premier rapport de cet observatoire publié en mai 2021 apporte une première idée sur l’impact écologique l’aide MaPrimeRenov’ : sur les dossiers aidés en 2020, l’observatoire constate une économie d’énergie moyenne de 6,7 MWh/an par dossier, soit un chiffre nettement supérieur aux économies associées au crédit d’impôt transition énergétique désormais supprimé (3,9 MWh/ an par logement aidé en 2019), ou à celles associées aux CEE (3,2 MWh/an par logement aidé). Sachant que 141 000 logements ont été subventionnés en 2020, on peut estimer un gain écologique équivalent à 33,5 MWh/an si l’objectif de 700 000 logements financés annuellement par la prime est atteint.
Historique de la mesure
A la suite des chocs pétroliers de 1973 et 1979 qui conduisent à l’augmentation du prix du pétrole, la France prend conscience de l’importance de réduire ses consommations d’énergie. Plusieurs réglementations thermiques successives sont alors mises en place. Depuis 2007, la réglementation thermique des bâtiments existants encadre les travaux de rénovation entrepris sur des bâtiments résidentiels ou tertiaires existants et fixe les performances énergétiques à respecter. Elle est définie dans l’arrêté du 3 mai 2007, modifié par l’arrêté du 22 mars 2017.
Avec la loi de transition énergétique pour une croissance verte de 2015, la France s’engage à diminuer de 40 % ses émissions de gaz à effet de serre et de 30 % sa consommation d’énergies fossiles à l’horizon 2030. Cette démarche s’inscrit dans le cadre de l’accord de Paris sur le climat pour limiter le réchauffement climatique à 1,5°C. Pour atteindre ces objectifs, la loi prévoit que l’ensemble du parc immobilier français atteigne un niveau de performance énergétique conforme aux normes « bâtiment basse consommation » (BBC) à l’horizon 2050, grâce à la rénovation de 500 000 logements chaque année.
En 2019, la loi énergie-climat, qui inscrit « l’urgence écologique et climatique » dans le code de l’énergie, fixe de nouveaux objectifs plus ambitieux, dont l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050. Cette loi impose désormais des mesures en vue de lutter contre les logements très énergivores, qualifiés de « passoires thermiques ».
Issue des travaux de la Convention citoyenne pour le climat, la loi Climat et résilience, promulguée le 22 août 2021, introduit la notion de « rénovation performante » dans le code de la construction et de l’habitation afin d’orienter les aides de l’État vers des rénovations plus efficaces. Elle crée également de nouvelles obligations de rénovation contre les passoires thermiques.
Benchmark
Fin 2020, le Haut conseil pour le climat a publié un rapport sur saisine du gouvernement qui analyse les politiques publiques et les solutions de quatre pays européens (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède) en matière de rénovation énergétique des bâtiments pour éclairer les mesures de la France en la matière (20).
En Allemagne, de nombreuses subventions publiques sont mises en place à destination des particuliers, des entreprises et des municipalités pour les encourager à rénover énergétiquement leurs bâtiments : prêts à taux réduits, subventions directes, crédits d’impôt. Les mécanismes de subvention ciblent trois types d’action : le conseil en énergie, l’amélioration de la performance énergétique et l’usage de sources d’énergie renouvelable. Le conseil en énergie bénéce généralement des plus hauts taux de subvention (50 % et même 80 % dans certains cas). Début 2020, le montant des aides à la rénovation énergétique s’est accru pour plusieurs dispositifs d’accompagnement. De plus, un crédit d’impôt s’est ajouté, en complément des possibilités de prêts et de subventions directes.
Le soutien fédéral à la rénovation énergétique en Allemagne n’est généralement pas conditionné à un niveau de revenu et les mesures ne ciblent pas spécifiquement la précarité énergétique ni les passoires thermiques. La KfW (banque fédérale d’investissement) joue un rôle clé dans l’ingénierie financière des projets de rénovation énergétique en Allemagne en proposant des solutions de financement des rénovations énergétiques, notamment des prêts préférentiels et des subventions directes. Le montant maximum des prêts qu’elle accorde est de 50 000 euros pour des gestes individuels et 120 000 euros pour des rénovations globales par logement. Une spécificité allemande est la conditionnalité des aides : en sus du recours à un expert énergétique, l’accès à un taux de subvention majorée est conditionné à l’atteinte d’un niveau de performance énergétique.
Au Pays-Bas, les instruments fiscaux sont centraux à la politique de rénovation énergétique des bâtiments. Ils ont principalement pour objectif de soutenir les investissements dans les économies d’énergie. Des instruments généraux tels que la taxe énergétique sur l’électricité et le gaz et les crédits d’impôts sur les investissements énergétiques ont pour objectif d’assurer la rentabilité des investissements dans les économies d’énergie. La taxe sur l’énergie, prélevée sur la consommation de charbon, de gaz et d’électricité a été introduite en 1996 et est collectée par les fournisseurs d’énergie. Ses revenus sont redirigés vers les contribuables par des réductions sur l’impôt sur le revenu ou sur les salaires.
D’autres instruments incluent la TVA à taux réduit pour les coûts d’installation de mesures d’isolation, des exemptions de la taxe énergétique pour la génération d’énergie renouvelable ou encore la possibilité pour les entrepreneurs de plusieurs secteurs de déduire une partie de leurs coûts d’investissement pour l’achat d’équipements efficaces de leurs impôts sur leurs profits. Des instruments économiques tels que des prêts préférentiels et subventions soutiennent les propriétaires dans la rénovation. Par exemple, les particuliers souhaitant prendre des mesures d’économie d’énergie et les financer au travers de leur prêt immobilier peuvent emprunter une somme plus élevée. Le gouvernement étudie également la possibilité de mettre en place des prêts à la consommation pour des mesures d’efficacité énergétique et d’intégrer dans le code civil la possibilité de financements attachés à la pierre.
Au Royaume-Uni, après l’échec Green Deal en 2015 (21), le gouvernement a investi 2 milliards de livres pour financer une nouvelle subvention verte pour le logement, les Green homes grants, en septembre 2020. 500 milliards de livres sont réservés aux foyers à bas revenus ou en situation de précarité énergétique. Les foyers peuvent obtenir jusqu’à 5 000 £ pour financer des travaux de rénovation (10 000 £ pour les foyers en situation de précarité énergétique ou à bas revenus). Le gouvernement compte ainsi stimuler le marché de la rénovation énergétique et développer la filière en créant plus de 100 000 emplois avec un label nécessaire pour prétendre à la subvention. En plus de ces subventions, deux autres mécanismes constituent les principaux instruments de décarbonations des logements au Royaume-Uni : une obligation pour les fournisseurs d’énergie (Energy Company Obligation), ayant une certaine part de marché d’installer des mesures d’efficacité énergétique auprès des particuliers et des réglementations pour les standards minimums dans le parc locatif privé.
La Suède, qui a les résultats les plus aboutis en matière de décarbonations des logements, est notamment passée par une fiscalité désincitative vis-à-vis des énergies fossiles. À partir de 1992, le pays a mis en place une double fiscalité basée sur le contenu en énergie (électricité inclue) et le contenu carbone qui pénalise fortement le charbon. Les entreprises municipales de chauffage urbain se sont alors engagées dans une transition importante vers d’autres solutions (récupération de l’énergie fatale, déchets, et surtout biomasse). La conversion est incitée aussi par des exemptions de taxe énergie accordées à la biomasse. En conséquence, les énergies fossiles ne représentaient plus que 8,3 % de la production de chauffage urbain en Suède en 2016, contre 47 % en France la même année.
Sur la place de la France vis-à-vis de ses quatre pays et de l’Europe, le HCC exprime les observations suivantes : « En tenant compte des différences de climat et de surface de logement dans le secteur résidentiel, la France apparaît comme ayant les logements les moins performants par rapport à la Suède, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l’Allemagne. Tous ces pays voient la performance énergétique de leurs bâtiments résidentiels s’améliorer dans le temps, et la France progresse à un rythme similaire à la moyenne européenne. Si le mix énergétique du chauffage français n’est pas plus carboné que la moyenne européenne, sa moindre performance énergétique induit toutefois des émissions directes de CO2 plus élevées ».
Mise en œuvre
Le candidat ne cherchant pas à modifier le cadre législatif existant mais simplement à renforcer son application par l’augmentation du nombre de logements rénovés, un décret réglementaire pris par le gouvernement et fixant les objectifs à atteindre, devrait suffire à mettre en place la mesure proposée. Par ailleurs, la mesure nécessite de mettre à disposition les crédits en loi de finances de chaque année.
(1) Respectivement hors et avec utilisation des terres, changement d’affectation des terres et la foresterie ; Chiffres clés du climat, France, Europe et Monde, édition 2021 (page 42).
(2) Ministère de la Transition écologique, Chiffres clés de l’énergie, 2021 (page 30)
(3) La loi du 12 juillet 2010, dite loi Grenelle 2, définit la précarité énergétique comme le fait d’éprouver dans son logement « des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat. »
(4) ONPE, Étude thématique sur la précarité énergétique, 09/07/2020.
(5) Commission européenne, Stratégie à long terme à l’horizon 2050.
(6) Anah, Les chiffres clés de l’Anah 2021.
(7) Aide moyenne par logement x nb de logements souhaités = 3 196 x 700 000.
(8) Ministère de la transition énergétique, Projet de loi de finances pour 2022, Dossier Presse, 09/2021.
(9) Ministère de la transition écologique, Le parc de logements par classe de consommation énergétique, 2020.
(10) Ministère de la transition énergétique, Dispositif des Certificats d’économies d’énergie, 24/02/2022.
(11) Union Habitat.
(12) Anah, Les chiffres clés de l’Anah 2021.
(13) Aide moyenne par logement x nb de logements souhaités = 3 196 x 700 000.
(14) Ministère de la transition énergétique, Projet de loi de finances pour 2022, Dossier Presse, 09/2021.
(15) Cour des Comptes, Premiers enseignements du déploiement du dispositif « MaPrimeRénov’ », 30/09/2021.
(16) Cour des comptes, Le déploiement par l’anah du dispositif « MaPrimeRénov’ » : premiers enseignements, 09/2021.
(17) Proportion des changements de chauffages x montant supplémentaire = (644 073 x 72 %) x 1 000.
(18) Montant de la réversion de TVA pour 2020 x Taux d’augmentation des montants de travaux générés = 82 x 8,5 / 1,5 (règle de 3 sur le volume global des travaux par rapport à une réversion 2020 de 82 M€ sur le seul dispositif de MaPrimeRénov’).
(19) La plupart des observateurs des finances publiques avaient noté la très vraisemblable pérennisation d’une partie des mesures du plan de relance, et en particulier concernant ce dispositif MaPrimeRénov’. Cf. notamment la note de l’Institut Montaigne 2022-2027 : « quelles perspectives pour les finances publiques ? » Janvier 2022, Vianney Bourquard et François Écalle.