Abroger la réforme des retraites et pour ceux ayant commencé à travailler avant 20 ans, partir à 40 annuités de cotisations

La mesure

La mesure revient sur une grande partie des dispositions votées depuis 2003 :

• D’une part, la mesure propose comme en 2022 de revenir sur la plupart des réformes obtenues depuis 2003 : l’âge légal est ramené de 62 à 60 ans (réforme des retraites de 2010) et l’augmentation de la durée de cotisation requise pour l’obtention du taux plein (réformes de 2014 et de 2003). En 2022, l’Institut Montaigne avait chiffré à 26,5 Md€ le coût d’un retour sur les réformes 2003 à 2014.

Chiffrage des différentes mesures présentées

Les bénéfices des réformes de retraites sont de deux ordres :

• Les bénéfices liés aux évolutions des règles d’indexation : les revalorisations des salaires passées pour le calcul de la première pension, et de la pension servie chaque année étaient initialement indexées sur l’évolution des salaires ; depuis 1993, l’indexation se fait désormais sur l’évolution des prix dans les deux cas ;
• Les bénéfices liés aux évolutions des règles portant sur l’âge (hausse de l’âge légal, hausse de l’âge d’obtention du taux plein, hausse de la durée d’affiliation requise) et sur le nombre d’années prises en compte pour le calcul du salaire de référence d’autre part.

La mesure propose un retour à la situation d’avant 2003 en matière de mesures d’âges et du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir la retraite à taux plein :

• Une réduction de l’âge légal de 64 à 60 ans ;
• Une durée d’affiliation requise de 172 à 160 trimestres ; pour rappel la réforme de 2003 a permis de passer de 160 à 166 trimestres, celle de 2014 de 166 à 172 trimestres.

Pour calculer l’impact du retour à la situation antérieure des mesures d’âges, le COR estimait la part des dépenses des réformes de retraite de 13,5 % du PIB en 2021 ( COR, Rapport annuel du COR 8e édition – Évolutions et perspectives des retraites en France, juin 2021). Dans le scénario C (1,3 % de croissance annuelle de la productivité du travail et taux de chômage de long-terme à 7 %) qu’il présente comme son scénario central, le COR estime que la totalité des mesures d’âges ont permis de réduire la part des retraites dans les dépenses de 2,7 points de PIB d’ici 2030.

Selon la DREES en 2016, pour les seules mesures d’âges entre 2010 et 2015, l’impact dans les dépenses a été très important : pour les masses de pensions de droit direct, celles-ci atteignent 30 Md€ en 2027 et 31,9 Md€ en 2030 soit 9 % des montants servis pour les retraites ( DREES, “Les réformes des retraites menées entre 2010 et 2015 : effets sur la situation des assurés, les dépenses des régimes et l’équité”, décembre 2016).

Les chiffrages publiés par la DREES dans son rapport concernent principalement l’horizon 2030. Néanmoins, lorsque l’on regarde en détail les tableaux de chiffres transmis par la DREES, les évolutions entre 2027 et 2030 sont minimes (lorsqu’il s’agit des grandeurs en points de PIB).

Ainsi, pour 2030, la DREES a décomposé les différents impacts des réformes. Elle estime d’une part les impacts de chaque modification réglementaire sur les pensions versées ainsi :

• Le relèvement de l’âge d’ouverture des droits de 60 à 64 ans est de 0,43 point de PIB ;
• L’augmentation de la durée d’assurance requise est de 0,16 point de PIB ;
• Les accords nationaux interprofessionnels représentent 0,25 point de PIB ;
• Les autres modifications réglementaires (réforme de l’Ircantec, écrêtement du MICO (Le minimum contributif est le minimum de pension servi par le régime général (concernant les salariés et travailleurs indépendants) et celui des salariés la Mutualité Sociale Agricole (MSA)) sont de 0,12 points de PIB ;
• À l’inverse, le dispositif de départs anticipés devrait pratiquement plus avoir d’impact avec cette mesure. Les économies associées représenteraient 0,06 point de PIB.

Par ailleurs, sur le même horizon, la DREES considère que la variation des cotisations prélevées est positive à hauteur de 0,6 points de PIB supplémentaires. Dans le détail :

• Le relèvement de l’âge d’ouverture des droits de 60 à 62 ans est de 0,14 point de PIB
• L’augmentation de la durée d’assurance requise est de 0,02 point de PIB.
• Les autres modifications réglementaires (réforme de l’Ircantec, écrêtement du MICO…) sont de 0,02 point de PIB.
• Par ailleurs, les différentes hausses des taux de cotisation (Agirc-Arrco, régimes alignés) ont permis d’obtenir 0,41 point de PIB.

Ainsi, dans le détail, un premier volet des réformes de 2010 à 2015 (relèvement des âges d’ouverture des droits et de l’âge d’obtention du taux plein, augmentation de la durée d’assurance requise) a eu un impact sur les prestations versées et sur les cotisations reçues de 0,96 points de PIB. Le retour sur les réformes des régimes complémentaires (moindre prestation, hausse des taux spécifiques à l’Agirc-Arrco) est de 0,37 point de PIB.

Enfin, la réforme de 2014 porte la durée de 166 trimestres pour la génération de 1958 à 172 trimestres pour la génération de 1973. La hausse de la durée d’assurance liée à cette réforme occasionnerait un âge moyen de départ en hausse de 4 mois pour la génération de 1980. A terme, son effet a une ampleur analogue à celui du relèvement programmé par la réforme de 2003 (de 160 à 166 trimestres). Comme l’effet de cette disposition est déjà acquis, on considère que l’annuler abaisserait l’âge moyen de départ de 4 mois supplémentaires. La masse des pensions à verser serait accrue de 0,30 point de PIB supplémentaire – le même effet que celui calculé pour la réforme de 2014 à horizon 2040.

À l’horizon 2027, l’effet serait donc :

• 1,2 point de PIB pour les réformes d’âge annulées de 2003 à 2014 ;
• 0,3 point de PIB pour les mesures de la réforme de 2023 annulées.

La liste a affiné sa proposition en différenciant ses effets selon l’âge d’entrée dans la vie active :

La réforme proposée s’appliquera dans sa totalité pour les personnes entrant dans la vie active avant 20 ans et ne s’appliquera progressivement pour les autres : “un âge légal [de départ] à 62 ans” et “un nombre d’annuités allant jusqu’à 42 années de cotisation”

Afin de prendre en compte les effets de cette modulation, il convient de noter que pour la génération 1982 (la dernière avec chiffres complets) que l’âge moyen de la première validation est aujourd’hui de 21 ans, avec 70 % des premières validations d’un trimestre ayant lieu à 22 ans ou avant ( DREES, Les droits à la retraite acquis en début de carrière, janvier 2015 et en particulier les données du graphique 4).

Dans le détail, pour la génération née en 1962 (qui a 60 ans en 2022 et partira bientôt à la retraite) :

• 56,7 % des personnes ayant validé un premier trimestre ont moins de 20 ans, 10,5 % ont plus de 25 ans et 7,2 % sont dans un autre cas de figure ;
• 16,2 % ont validé leur premier trimestre à 20-21 ans, 6,3 % à 22-23 ans et 3,1 % à 24-25 ans.

En prenant pour hypothèses les précisions données par le parti lors de la présidentielle de 2022 et une répartition homogène par tranche d’âge donné (les 16,2 % ayant validé leur premier trimestre à 20-21 ans sont considérés comme répartis respectivement de 8,1 % à 20 ans et 8,1 % à 21 ans, 3,15 % pour chaque tranche d’âge de 22 et 23 ans, 1,5 % à 24 et 25 ans), on peut considérer que, pour la génération née en 1962 :

• 64,8 % des coûts de la réforme sont certains – soit 20,4 Md€ ;
• En prenant un pas de 0,25 an (âge d’ouverture des droits de 60,75 ans à 21 ans ; 61 à 22 ans, 61,25 ans à 23 ans ; 61,5 à 24 ans et 62 à 25 ans) et de 2 trimestres (162 à 21 ans, 164 à 22 ans, 166 à 23 ans, 168 à 24 ans), on peut considérer les moindres bénéfices de la réforme pour chaque âge de manière linéaire. Ainsi à 21 ans, seuls 62,5 % du coût issu de la mesure d’âge (= un abandon des réformes passées de 1,25 an sur les 2 ans de recul de l’âge de la retraite, soit une proportion de 1,25 / 2 = 62,5 % des gains initiaux des réformes 2010-2014) et 83,3 % (162 trimestres contre 172 aujourd’hui, soit un retour de 10 trimestres d’avancement sur les 12 aujourd’hui acquis, soit une proportion de 10 / 12 = 83,3 % des gains initiaux des réformes 2010-2014) du coût issu de la réforme des trimestres cotisés sont nécessaires.

Enfin, un scénario bas, où seules les personnes ayant commencé à travailler avant 20 ans bénéficieraient de la réforme, est chiffré à 31,5 Md€.

Le coût important de la mesure s’explique par la proportion importante des personnes ayant commencé à travailler avant 20 ans dans les générations qui vont partir à la retraite dans les prochaines années. Ainsi, près de 57 % de la tranche d’âge des personnes nées en 1962 (qui devraient partir à la retraite à partir de 2024 dans le système actuel) ont cotisé pour au moins un trimestre avant leurs 20 ans et seuls 10,5 % à 25 ans ou après. En somme, la mesure revient à détricoter l’ensemble des réformes des retraites de la dernière décennie pour la plupart des personnes, et donc à avancer l’âge de la retraite de près de 2 ans.

Fiabilité du chiffrage

Les effets des réformes des retraites sont bien documentés, au sein des études d’impacts des lois adoptées par le Parlement, ou les simulations réalisées par le Conseil d’orientation des retraites (COR), de la CNAV et de la DREES.

Le chiffrage documente ici uniquement le coût de la mesure pour les régimes de retraite, sans s’intéresser aux effets de substitution avec d’autres régimes. Ainsi, selon la DREES, la situation principale d’activité au cours de l’année précédant la liquidation des droits à retraite pour la génération 1946 est de 58 % en emploi, 3 % en préretraite, 7 % en maladie ou invalidité et 19 % au chômage – 13 % étaient déjà inactifs (DREES, Les retraités et les retraites, édition 2021, p. 169).

Une des difficultés tient à la globalité de la réforme des retraites proposée. Le chiffrage porte sur l’abaissement de l’âge légal (60 ans), la durée d’affiliation (40 ans – soit 160 trimestres requis pour l’obtention du taux plein),.

N’a pas été calculé le coût des potentielles réformes annexes notamment en cas de remise en cause des réformes des régimes complémentaires (accords AGIRC-ARRCO-AGFF relatifs aux retraites complémentaires de 2011, 2013 et 2015). D’autres aspects envisagés, liés notamment aux régimes spéciaux, n’ont pas été intégrés.

Historique de la mesure

Les réformes des retraites depuis 1993 visant à faire davantage d’économies, n’ont pas fait l’objet d’abrogations mais au contraire ont été prolongées malgré les alternances même si des mesures d’accompagnement social ont pu améliorer la situation de certaines catégories de pensionnés. La mesure proposée pourrait, en cela, constituer une rupture.

Benchmark

Parmi les pays de l’Union européenne, 16 pays appliquent un âge légal de départ à la retraite supérieur ou égal à 64 ans (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie). Le Royaume-Uni a également repoussé son âge de départ à 66 ans comme âge d’ouverture des droits.

Les réformes récentes dans les autres pays, avec le relèvement des âges légaux de départ à la retraite, s’étendent – à l’exception de la réforme en Belgique avec une augmentation de l’âge légal à 66 ans en 2025 et 67 ans en 2030 – sur plusieurs générations avec des progressivités divergentes. Ainsi l’Allemagne a un âge de taux plein fixé à 66 ans et 9 mois et qui sera porté à 67 ans à partir de 2030 (pour la génération 1964). L’Italie a quant à elle fixé l’âge de départ à la retraite fixé aujourd’hui à 67 ans et qui devra atteindre 70 ans en 2050 – avec la fin de l’expérimentation lancée entre 2018 et 2021 d’une retraite à 62 ans sous conditions d’années de cotisations.

Mise en œuvre

Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?

La mise en œuvre de la proposition suppose l’adoption d’une loi car les grandes règles relatives aux retraites (âge de départ à la retraite, durée de cotisations) relèvent de dispositions législatives codifiées dans le Code de la sécurité sociale. Conformément à l’article L. 1 du Code du travail, la loi est précédée d’une saisine obligatoire des partenaires sociaux. La loi votée devra ensuite être déclinée et précisée par des textes réglementaires élaborés par le Gouvernement et son pendant budgétaire devra être adoptée en loi de financement de la sécurité sociale.

Qui est concerné par une telle mesure ?

Par symétrie avec la réforme de 2010, la mesure concerne tous les salariés du privé, comme du public et des régimes spéciaux.