Macron, an II – du progressisme en politique étrangère

L’élection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République a eu un impact positif indéniable sur l’image de la France dans le monde. Il est excessif de prétendre que "la France est de retour" - elle n’avait jamais quitté la scène bien entendu –, mais il est exact que le regard que portent sur elle les acteurs internationaux, privés et publics, a changé.

Le nouveau président a par ailleurs consacré une grande partie de son temps (et de son énergie) pendant la première année de son mandat aux affaires internationales. On dit qu’un cinquième de son emploi de temps s’est passé en voyages à l’étranger. Lors de plusieurs déplacements en Afrique – que l’on se souvienne de son discours de Ouagadougou ou de ses interventions à Abuja – il a su insuffler un élan nouveau à notre relation avec ce continent. A l’approche du 25ème anniversaire du génocide rwandais, il a eu le courage de réexaminer ce dossier douloureux, même s’il est étrange de sa part de pousser le zèle de la réconciliation avec Kigali jusqu’à promouvoir la candidature de la ministre des affaires étrangères de M. Kagamé au poste de secrétaire générale de l’Organisation Internationale de la Francophonie. Il s’est investi personnellement, avec une ténacité remarquable, dans la réorientation de notre action au Sahel, cherchant notamment à développer les volets politique et de développement indispensables pour compléter notre intervention militaire, insistant auprès des acteurs de la région pour qu’ils s’organisent (le G5), mobilisant des soutiens extérieurs, etc.

En Asie, les voyages du président en Chine, en Inde, en Australie, son ouverture à l’égard du Japon, illustrent la volonté française de trouver de nouveaux points d’appui. Son discours à Xian – peut-être son meilleur discours de politique étrangère – formule courtoisement mais avec fermeté une plus grande lucidité à l’égard de la Chine : "les routes de la soie ne peuvent être univoques". 

Toutefois, si l’on veut esquisser un premier bilan de la politique étrangère conduite par M. Macron durant l’année écoulée, il faut sans doute se concentrer sur les quatre paris principaux de son action internationale : un nouveau rôle pour la France au Proche-Orient, la relance de l’Europe par la dynamisation du couple franco-allemand, une relation plus coopérative avec le président Poutine, l’établissement d’un lien de confiance avec M. Trump.

Les quatre paris d’Emmanuel Macron

Premier pari donc, le Proche-Orient.

Il était amplement justifié, car la sécurité des Français et des Européens est conditionnée à court comme à moyen terme à un apaisement des tensions dans cette région. Le président, en quelques mois, a établi un réseau de contacts personnels avec la plupart des acteurs régionaux. Il a multiplié les initiatives pour désamorcer certaines crises (Liban) ou tenter d’en résoudre d’autres (Libye). Il a tenté de retrouver en Syrie des marges de manœuvre, notamment en cherchant à convaincre M. Trump de maintenir une présence militaire dans le Nord-Est mais aussi, on y revient ci-dessous, en s’efforçant de s’entendre avec la Russie sur un chemin vers une sortie de crise. 

Progressivement, l’Iran s’est imposé comme le dossier qui domine tous les autres, car il détermine les grandes lignes de fractures dans la région et en fait au-delà. Il est devenu central dans la relation transatlantique. Le président Macron, se distinguant de partenaires européens plus frileux, s’est mis en avant en présentant dès septembre 2017 des idées pour essayer de garder les Américains dans l’accord nucléaire (JCPOA). Trump ayant décidé en mai de cette année de retirer les Etats-Unis de l’accord, les Européens cherchent désormais à convaincre les Iraniens d’y rester. A cette fin, ils doivent montrer une capacité de résister aux sanctions secondaires américaines, qui pour l’instant paraît hors de leur portée. 

De nouvelles chausse-trappes risquent fort de nous attendre dans la suite de cette grande affaire : nécessité pour les Européens de s’aligner sur les sanctions américaines si les Iraniens sortent du JCPOA à leur tour, possibilité d’un conflit régional si les tensions entre Iraniens, Saoudiens, Israéliens et Américains dégénèrent, ou au contraire scénario d’une entente directe entre Washington et Téhéran, sans doute pas le plus probable mais qu’on ne peut écarter - marginalisant les Européens.

Second pari, l’Europe.

C’est peut-être en ce domaine, le plus crucial pour nous, que le bilan peut apparaître le plus décevant. Incontestablement, des progrès ont été effectués : les responsables français mettent en avant qu’une bonne partie des propositions exposées par M. Macron dans son discours de la Sorbonne sont en fait en voie de mise en œuvre. Plus généralement, la "vision" exprimée par le président – la "souveraineté européenne" - autant que sa fougue, son style direct, son implication, marquent les esprits. On renvoie à titre d’exemple à l’article admiratif de Timothy Garton-Ash dans le Guardian du 31 mai de cette année.

Le professeur britannique note cependant dans cet article le relatif isolement de M. Macron sur la scène européenne. Celui-ci s’explique par de nombreuses raisons. D’abord bien sûr : les Allemands n’étaient pas au rendez-vous. Du fait des résultats des élections au Bundestag, de la lenteur de la formation du gouvernement fédéral, de la confusion dans la politique allemande, la réponse de Berlin aux propositions de M. Macron, en particulier sur la zone euro, n’est venue qu’en juin, lors de la rencontre bilatérale au château de Meseberg. Sans doute un temps précieux a-t-il été perdu, qui aurait peut-être permis de créer une dynamique, un "momentum" comme disent les diplomates, en faveur des idées françaises.

Ensuite, le combat a paru changer d’âme : les questions migratoires ont pris le pas sur tous les autres sujets, les populistes sont arrivés au pouvoir en Italie et en Autriche, le Premier ministre hongrois, M. Orban, s’installe en leader d’une contre vision de l’Europe. Dans le nouveau paysage européen qui se met en place, une "nouvelle question allemande" risque de se poser (la République fédérale allemande retrouvera-t-elle son équilibre interne ? Pourra-t-elle acquérir un jour une capacité d’initiative au plan international ?), la surenchère entre les frères ennemis au pouvoir à Rome pourrait faire de l’Italie un partenaire encore plus difficile, la montée des populistes à l’Est n’a pas pour autant entraîné un rapprochement de Paris avec les Etats du Nord de l’Europe.

Bien sûr, ce rapide tableau manque de nuances : la France garde un rôle de puissance-pivot en Europe sans équivalent, les dirigeants polonais et hongrois peuvent s’écarter de la doxa européenne en matière d’État de droit et se montrer impeccables Européens sur le commerce ou l’approfondissement du marché intérieur, le Brexit et le facteur Trump ont plutôt agi pour l’instant dans le sens d’un renforcement de la solidarité entre les États-membres. Il reste que nous sommes loin de l’embellie que certains espéraient après la victoire électorale de M. Macron en mai 2017, laquelle avait été interprétée par beaucoup comme un coup d’arrêt au "populisme". 

Troisième pari de M. Macron : le président Poutine.

Vis-à-vis de l’autocrate russe, le président Macron offre un visage à la Janus. D’un côté, c’est un homme de sa génération, ulcéré par les manipulations de l’information et les cyber-attaques télécommandées depuis Moscou, conscient du comportement agressif de l’appareil militaire et de sécurité russe. De l’autre, il reprend volontiers à son compte l’argumentation de ceux qui pensent devoir entrer dans la logique supposée des dirigeants russes ("ceux qui comprennent Poutine", disent les Allemands).

Un dialogue renouvelé avec Moscou était souhaitable. Il n’a pas fait bouger les lignes sur l’Ukraine ou sur d’autres sujets essentiels. On peut craindre en revanche qu’il ne nous mène sur une pente beaucoup plus dangereuse s’agissant de la Syrie. Dès la rencontre de Versailles en mai 2017, M. Macron ne cachait pas son souhait de trouver une zone de coopération avec la Russie sur ce sujet. Le président Poutine, en grand professionnel, a longtemps plus ou moins feint d’ignorer les appels du pied de son collègue français, attendant sans doute que celui-ci vienne toujours un peu plus sur ses positions.

N’est-ce pas ce que nous avons fait il y a quelques jours en montant une opération d’assistance humanitaire conjointe avec la Russie destinée à la population bloquée dans la Ghouta (banlieue de Damas) ? Opération humanitaire certes, mais dont les motifs du côté russe sont évidemment de nature très politique : il s’agit pour le Kremlin d’amorcer la pompe d’une reconnaissance progressive, indirecte d’abord (le Croissant Rouge Syrien est inféodé au pouvoir), du régime d’Assad par les Européens, sous le couvert d’assistance humanitaire, puis par la suite d’aide à la stabilisation et à la reconstruction, censées favoriser le retour des réfugiés. Fallait-il vraiment, en collaborant avec une aviation russe responsable de milliers de bombardements indiscriminés contre la population syrienne, compromettre une partie de l’autorité morale dont la France disposait encore dans cette région ?

Quatrième pari : l’établissement d’une relation de confiance avec M. Trump.

C’est en un sens le pari le plus audacieux pris par le président de la République. Il était parfaitement justifié, dans la mesure où il est de toute façon préférable, pour un dirigeant français, d’avoir un accès privilégié au chef d’État du pays le plus puissant du monde.

On ne reviendra pas ici sur l’impact limité qu’a eu le président de la République sur les grands choix de M. Trump (Accord de Paris, nucléaire iranien, commerce). La relation personnelle entre les deux hommes reste, répétons-le, utile, par exemple sur les questions de sécurité bilatérales. Les vraies raisons pour M. Macron de s’interroger se situent ailleurs. Tout d’abord, l’Amérique reste un État de droit, un pays de lois, de juristes et de tribunaux. Il serait étonnant que les liens de la campagne Trump avec la Russie et plus encore ses affaires d’argent se terminent bien pour le célèbre promoteur immobilier. Les démonstrations de cordialité avec lui risquent d’avoir un coût de plus en plus élevé.

Ensuite, le Trump d’aujourd’hui (Trump II si l’on ose dire) n’est plus vraiment le même que celui sur lequel M. Macron avait fondé son pari (Trump I). Il s’est débarrassé au début de cette année de ses conseillers modérés – le général McMaster et le Secrétaire d’État Rex Tillerson. Il a ensuite dénoncé l’accord nucléaire iranien, mis à mal l’enceinte du G7, rencontré Kim à Singapour et Poutine à Helsinki. La "radicalisation" du président américain a accéléré ce qu’il faut bien appeler un retournement de la politique américaine contre l’ordre international libéral et contre les alliés traditionnels de l’Amérique. Une donnée notamment est très importante : l’ami américain du président Macron n’hésite pas, directement ou par Banon interposé, à soutenir les courants populistes européens et à encourager les opposants de Mme Merkel, voire de Mme May. Bref, il devient de plus en plus toxique.

Que faire ? 

Les éléments de bilan que nous avons retenus pourraient-ils conduire le président Macron à réexaminer certaines au moins des prémisses de sa politique ? Dans notre système de "domaine réservé", c’est à lui seul d’en juger bien sûr. Risquons-nous cependant à avancer trois propositions : l’une sur le diagnostic, l’autre sur le "récit" et la troisième sur un aspect de fond de notre politique.

Un paramètre devenu structurant.

S’il y avait une leçon à tirer de l’année écoulée, nous la formulerions ainsi : le phénomène Trump – ou plutôt ce que nous avons appelé le "retournement américain" - représente désormais un des paramètres les plus structurants de notre politique étrangère ; l’Europe reste le sujet majeur de cette politique.

N’y a-t-il pas un risque cependant de surinterpréter le tournant pris par l’Amérique avec M. Trump ? L’accord-surprise intervenu entre M. Juncker et le président américain pourrait laisser penser qu’après tout l’hostilité de l’homme de la Maison-Blanche à l’égard de l’UE peut être tempérée par des considérations pratiques, même si cet accord ne constitue sans doute qu’un épisode. L’un des plus fins commentateurs du Financial Times, Janan Ganesh, relève que si Trump caresse sa base électorale dans le sens du poil sur un certain nombre de sujets, il est douteux que l’opinion américaine soit devenue anti-occidentale (et pro-russe). Il y a donc certains éléments de l’approche de Trump qui ne devraient pas être irréversibles. 

Une raison cependant doit nous inciter à retenir l’hypothèse d’une mutation durable, quelles que soient ses oscillations à venir, de l’attitude américaine : celle-ci s’inscrit dans le contexte plus général d’un nouveau cycle, celui d’un retour de la compétition entre les grandes puissances. Le général McMaster et M. Gary Cohn, lorsqu’ils étaient encore au service de M. Trump, en avaient fait la théorie, on s’en souvient, dans un éditorial du Wall Street Journal dès mai 2017. Ils avaient en grande partie vu juste.

Il en résulte pour l’Europe le grave risque de passer du statut de pôle au moins potentiel d’un monde multipolaire en gestation à celui de "champ de bataille" de la compétition entre "vraies" puissances (les mastodontes économiques que sont la Chine et l’Amérique, l’acteur géopolitique hyper-performant que représente la Russie). La thèse du "champ de bataille" est soutenue à Washington par le Secrétaire d’État-adjoint aux affaires européennes lui-même. La première réponse au défi que représente le retournement américain doit donc de toute évidence consister dans un renforcement de la cohésion de l’Union européenne, mais au-delà, dans la redynamisation de l’Europe. 

L’Europe des progressistes contre celle des nationalistes.

Or l’Europe, malgré la thaumaturgie de M. Macron, traverse comme nous l’avons observé après beaucoup d’autres une crise profonde. 

Cette crise est sans doute indissociable de celle qui frappe les deux grandes forces politiques classiques qui ont porté la construction européenne, la social-démocratie et la démocratie chrétienne. Le parti conservateur européen, le PPE, longtemps dominé par la CDU de Mme Merkel, pourrait basculer sur la ligne de M. Orban, dont le discours du 16 juin, à l’occasion du premier anniversaire de la mort d’Helmut Kohl, montre bien qu’on peut appartenir à la droite dure et avancer une vision de l’Europe. Nous nous montrions sceptiques l’année dernière, dans une note publiée sur ce blog également au cœur de l’été, sur la veine "gaullo-mitterandienne" et "anti néo-conservateurs à la française" dans laquelle M. Macron indiquait vouloir inscrire son action. Nous tendons à penser aujourd’hui au contraire que le président trouve le véritable axe de sa politique lorsqu’il oppose les "progressistes", partisans d’une société ouverte et qu’il faut rallier au projet européen, aux "nationalistes", dont le programme populiste n’est pas en apparence nécessairement anti-européen mais conduit de fait à la régression de l’idée européenne.

On voit bien les limites de la mise en scène de cette opposition : comme toujours, les étiquettes sont certes contestables (pourquoi "progressistes" ? pourquoi "nationalistes" ?). Il peut être contreproductif de reproduire en fait, sans le dire, ce clivage élites/peuple qu’exploitent avec profit les populistes. Et surtout, quel serait le contenu d’une politique européenne progressiste ? La bataille de fond pour l’âme de l’Europe dans les mois et les années à venir – à l’occasion des élections de mai 2019 notamment – portera sur les questions migratoires et d’asile. Une ligne dure sur ces sujets peut seule convaincre les électeurs, mais en soutenant une telle ligne, peut-on encore se dire progressiste ? Et si l’on veut rester fidèle à la démocratie libérale, n’y a-t-il pas des limites à ne pas franchir dans l’adhésion à une ligne dure en matière migratoire ? 

Il n’est pas indifférent de noter que c’est sur les sentiments anti-migrants (et implicitement anti-islam) que s’établit la jonction entre le courant "illibéral" en Europe et le trumpisme. Pour sortir du dilemme qui vient d’être évoqué, un programme "progressiste" pour l’Europe pourrait justement associer durcissement des frontières extérieures de l’Union, défense de la démocratie libérale et montée en puissance de l’autonomie stratégique de l’Union européenne et de sa souveraineté économique. A cet égard : 

• le facteur Trump a entraîné dans les instances européennes un ralliement à l’idée française d’ "autonomie stratégique" de l’Union européenne, au moins dans les mots. Il s’agit parfois même d’une véritable conversion, comme on peut le constater dans l’op-ed de l’ancien ministre des Affaires étrangères polonais, Radoslaw Sikorski dans le Washington Post du 17 juillet. La mise en place du Fonds européen de Défense et d’autres initiatives ont commencé à donner une certaine crédibilité à cette ligne d’action ;
   
• un effort de même ampleur, qui sera aussi nécessairement de longue haleine, devrait être lancé pour permettre de doter l’UE des instruments qui lui permette de défendre sa "souveraineté économique", qu’il s’agisse de contrecarrer l’extraterritorialité des lois américaines ou de mieux contrôler certains investissements stratégiques étrangers. 

Un progressisme au niveau global. 

Le multilatéralisme constitue enfin une autre ligne de défense naturelle pour les intérêts des Européens dans un monde de compétition entre les puissances. James Dobbins observe dans le Wall Street Journal du 24 juillet que M. Trump n’est pas isolationniste ou unilatéraliste mais "bilatéraliste" : il veut pouvoir "dealer" en position de force avec des partenaires divisés.

Certains en France en déduisent qu’il faut s’orienter vers une contre-alliance avec la Russie et la Chine. On peut en douter car la première ne s’intéresse pas à la régulation de la globalisation et la seconde s’apprête à tirer les bénéfices du démantèlement des alliances occidentales par M. Trump pour faire progresser son propre système de domination. Tous les connaisseurs de la Chine qui font le voyage à Pékin en ce moment reviennent frappés de la satisfaction des dirigeants chinois devant le facteur Trump : quelques concessions commerciales de leur part leur paraissent un prix léger à payer en contrepartie de la baisse d’influence générale de l’Amérique. 

En réalité, vu d’Europe, un nouvel ordre mondial est à réinventer, dans lequel l’Union européenne doit chercher à maintenir ou à acquérir une capacité de "triangulation" entre la Chine et les États-Unis. La question n’a pas seulement un caractère théorique pour le président Macron : celui-ci lance le 11 novembre la première édition du Forum de Paris sur la Paix, qui vise à faire de notre capitale un centre majeur de la réflexion internationale sur ces sujets (l’Institut Montaigne fait partie des membres fondateurs du Forum de Paris). La France assume par ailleurs la responsabilité de préparer et de présider le prochain sommet du G7 à Biarritz en aout 2019 (avant de laisser le flambeau… aux États-Unis). La gestion française du G7 revêtira une valeur de test importante compte tenu des gesticulations de M. Trump au sommet de Charlevoix et de son lobbying pour le retour de la Russie dans cette enceinte. Plusieurs options peuvent être examinées :

• si l’on voulait aller dans la direction du président américain, il faudrait aussi inviter la Chine et peut-être d’autres : il n’est pas sûr que les nouveaux maitres du monde verraient beaucoup d’intérêt à siéger avec l’Italie, le Japon et l’UE. Le club serait en outre si hétérogène que l’on voit mal sur quels résultats il pourrait déboucher ;
   
• une autre option serait de faire évoluer la composition du G7 en associant non pas la Russie (qui n’est ni une grande puissance économique ni une démocratie) mais l’Inde ; des thèmes appropriés – tel le numérique – permettraient d’ouvrir certaines séances à certains pays, sans faire double emploi avec le G20 ;
   
• dans cette hypothèse, sans exclure les États-Unis, à qui il appartiendrait de décider leur maintien ou non dans le club, des jalons seraient posés vers la constitution d’un "groupe central" de puissances libérales et/ou modérées (les actuels membres du G7 plus l’Inde, le Brésil, l’Australie, la Corée par exemple), capables d’adresser un message favorable à la coopération internationale et de constituer un pôle de stabilisation dans les turbulences de la globalisation.

Leader d’un mouvement des "progressistes" en Europe, le président Macron ne pourrait-il ainsi ambitionner de structurer un "camp progressiste" au plan global ? On aura compris qu’à nos yeux, un tel "récit" suppose non de couper bien entendu mais en tout cas de bien maîtriser les "liaisons dangereuses" avec Vladimir Poutine et avec Donald Trump.