2,6 % de déficit : et après ?

2,6 % : pour la première fois depuis 2007, la France est passée sous la barre des 3 % de déficit. Cette amélioration, annoncée par l’Insee, devrait permettre à la France de sortir de la procédure pour déficit excessif initiée par l’Union européenne. Pour autant, si la croissance et le déficit public sont meilleurs qu’attendus, qu’en conclure de l’état des finances publiques françaises ? Décryptage de François Ecalle, ancien rapporteur général du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques et président de l’association Fipeco.

Le déficit public français s'établit à 2,6 % du PIB en 2017, soit 0,3 % en dessous de l'objectif gouvernemental. Quelles sont selon vous les principales explications de cette soudaine amélioration ?

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2017 prévoyait un déficit public de 3,0 % du PIB, qui a été ramené à 2,8 % dans le programme de stabilité d’avril 2017. Dans son audit des finances publiques de juin 2017, la Cour des comptes a mis en évidence un risque de dépassement de cette prévision de 0,4 point de PIB, ce qui a conduit le Gouvernement à annuler des crédits budgétaires, d’abord au cours de l’été par décret puis à la fin de l’année par une loi de finances rectificative. Le déficit public de 2017 associé au PLF pour 2018 déposé en septembre dernier a ainsi pu être limité à 2,9 % du PIB et il n’a pas été modifié à l’occasion des deux projets de loi de finances rectificative déposés en novembre. 

L’Insee vient enfin d’annoncer que le déficit public de 2017 s’est élevé à 2,6 % du PIB. Un écart de 0,3 point de PIB entre la prévision de déficit pour l’année en cours - qui est réalisée en septembre - et le montant publié par l’Insee en mars de l’année suivante est à la fois habituel et compréhensible. Au cours des années 2007 à 2016, cet écart a été en moyenne plus faible (le déficit a été surestimé de 0,1 point de PIB), mais parce que les écarts dans un sens et dans l’autre se sont largement compensés. La moyenne des valeurs absolues de ces écarts est de 0,4 point de PIB. Autrement dit, l’incertitude sur le déficit de l’année en cours est en moyenne en septembre de 0,4 point de PIB, dans un sens ou dans l’autre. La « soudaine amélioration » du déficit de 2017 n’a donc rien d’inhabituel. Ces écarts sont compréhensibles car les prévisions macroéconomiques et de finances publiques établies en septembre pour l’année en cours sont encore fragiles. 

S’agissant des prévisions macroéconomiques pour 2017, la croissance du PIB était estimée à 1,7 % en volume et 2,5 % en valeur en septembre dernier (la croissance en valeur est plus importante que la croissance en volume pour les finances publiques). Les comptes nationaux trimestriels donnent actuellement des résultats légèrement plus élevés (2,0 % en volume et 2,6 % en valeur). L’expérience montre que ces premières estimations peuvent être fortement révisées lors de la publication des comptes annuels, en mai, puis pendant deux ans. Même si le scénario macroéconomique était parfaitement prévisible en septembre, il subsisterait une forte incertitude sur la croissance des recettes publiques. Seules les recettes encaissées au cours des sept premiers mois sont en effet connues au moment du dépôt du PLF et certaines recettes encaissées au cours des cinq derniers mois sont à la fois très importantes et très volatiles. C’est notamment le cas du dernier acompte de l’impôt sur les sociétés (IS), qui est payé en décembre. 

La « bonne fortune » de 2017 tient à une sous-estimation de la croissance des prélèvements obligatoires, qui s’est élevée à 3,9 % (hors majoration de l’IS décidée en novembre) pour une prévision de 2,9 % en septembre dernier. En revanche, la croissance des dépenses publiques prévue en septembre (1,8 % en valeur) a été sous-estimée, puisque l’Insee l’établit à 2,1 % (hors remboursement de la taxe sur les dividendes, qui a été comptabilisée comme une dépense publique). Si les dépenses de l’Etat et de la sécurité sociale peuvent être prévues avec précision en septembre, ce n’est pas le cas des dépenses des collectivités locales et plus particulièrement de leurs investissements car ils sont usuellement concentrés sur le dernier trimestre. Ils ont ainsi augmenté de 5,8 %, pour une prévision de 3,1 %. 

Les dépenses et recettes des administrations publiques (Etat, sécurité sociale…) sont votées et pilotées en exécution en utilisant leurs systèmes comptables spécifiques (la comptabilité budgétaire pour l’Etat) alors que le déficit public est un résultat de la comptabilité nationale. Or, il peut exister des incertitudes sur le traitement en comptabilité nationale d’opérations exceptionnelles. Ce fut notamment le cas en 2017 pour le remboursement de la taxe sur les dividendes. Le traitement finalement retenu par l’Insee pour cette opération l’a conduit à enregistrer en 2017 une dépense à peu près égale au produit de la majoration d’IS prélevée en décembre. Au total, l’impact de ce remboursement et de la majoration d’IS sur le déficit public de 2017 a donc été marginal. Si des raisons techniques expliquent donc souvent des écarts entre le déficit prévu en septembre et le déficit mesuré par l’Insee en mars de l’année suivante, il est également arrivé que la prévision associée au PLF soit « normée » par le ministre de l’économie, pour reprendre une expression de ses services. Ce risque a été réduit par la création du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) en 2013. Au moment du dépôt du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’exercice, en novembre, les informations disponibles sur les recettes et dépenses publiques de l’année en cours sont meilleures qu’en septembre et on pourrait donc attendre des prévisions plus fiables dans ce PLFR. Toutefois, la révision des prévisions de finances publiques dans ce PLFR est souvent limitée à l’impact des nouvelles mesures budgétaires et fiscales qu’il comporte. Les prévisions macroéconomiques et les prévisions de croissance des autres recettes et dépenses publiques ne sont généralement pas corrigées, sauf brutale évolution de la conjoncture, pour une raison pratique : la modification des prévisions pour l’année en cours obligerait à remettre en cause les prévisions pour l’année suivante et donc à revoir l’équilibre du projet de loi de finances initiale qui arrive alors en fin de discussion parlementaire, ce que le ministre des finances et ses services souhaitent rarement. 

Paradoxalement, cette annonce contraste avec un grand nombre de signaux plus mitigés (hausse des prélèvements obligatoires, de la dette, baisse très limitée des dépenses publiques). Que peut-on en déduire sur la situation des finances publiques françaises ?

Le signal le plus inquiétant est donné par la croissance des dépenses publiques. Elles ont augmenté de 2,5 % en valeur en 2017 (2,1 % hors remboursement de la taxe sur les dividendes), soit quasiment au même rythme que le PIB (2,6 %). En conséquence, le rapport des dépenses publiques au PIB n’a que très légèrement diminué (de 56,6 à 56,5 % du PIB). Il est donc très probable que la France soit de nouveau en 2017 au premier rang de l’OCDE pour ses dépenses publiques. Celles-ci ont retrouvé un rythme de croissance qu’elle n’avait pas connu depuis plusieurs années alors que la charge d’intérêt a continué à baisser (la croissance des dépenses primaires, c’est-à-dire hors charges d’intérêt, a été de 2,7 %). En particulier, la masse salariale publique a augmenté de 2,2 %, ce qui ne s’était pas vu depuis 2009. 

Pour apprécier l’évolution des dépenses publiques sur une longue période, il convient toutefois de la corriger de la croissance des prix, qui est souvent très différente d’une année à l’autre, et de mesurer ainsi leur progression en volume. Pour comparer les taux de croissance en volume des dépenses publiques et du PIB, il est préférable d’utiliser le même indice de prix, l’indice du prix du PIB (il n’existe pas d’indice de prix spécifique adapté aux dépenses publiques). Le prix du PIB ayant augmenté de 0,6 % en 2017, selon les premières estimations de l’Insee, la croissance des dépenses publiques en volume a été de 1,9 %. Même ramenée à 1,5 % en mettant de côté l’opération exceptionnelle qu’a été le remboursement de la taxe sur les dividendes, elle a été nettement plus forte que la croissance potentielle du PIB. En effet, celle-ci est estimée entre 1,1 et 1,3 % par le Gouvernement français et les organisations internationales (Commission européenne, OCDE et FMI). Or, le rapport des dépenses publiques au PIB tend à augmenter à moyen terme si la croissance en volume des dépenses est supérieure à la croissance potentielle du PIB. Non seulement il n’y a pas eu d’effort de maîtrise des dépenses publiques en 2017, mais il y a même eu en fait un « effort négatif ». Les prélèvements obligatoires (PO) ont augmenté de 4,4 % en 2017, bien plus que le PIB en valeur (2,6 %), ce qui explique la forte hausse de leur taux en pourcentage du PIB (de 44,6 % en 2016 à 45,4 % en 2017). L’impact des « mesures nouvelles » (celles votées en 2017 mais aussi les années précédentes) sur les PO de 2017 était estimé dans le PLF pour 2018 à -2,7 Md€. Il faut y ajouter la surtaxe relative à l’impôt sur les sociétés qui a été votée en fin d’année (+ 4,9 Md€). Sous réserve des éventuelles révisions de ces estimations, les mesures nouvelles ont donc contribué à hauteur d’environ 2 Md€ à l’augmentation de la « pression fiscale ». Celle-ci ayant augmenté de 44 Md€ entre 2016 et 2017, les mesures nouvelles (fiscalité énergétique notamment) en expliquent seulement une très faible part. Le reste vient de la réaction des recettes publiques à la croissance économique. En moyenne, sur un cycle économique, le produit des PO augmente, à législation constante, à peu près comme le PIB en valeur. « L’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB », c’est-à-dire le rapport entre le taux de croissance des prélèvements obligatoires à législation constante et le taux de croissance du PIB en valeur, est égale à 1,0. L’élasticité observée chaque année est cependant parfois très différente de l’unité. Elle présente une certaine cyclicité en étant souvent supérieure à 1,0 dans les périodes de plus forte croissance (1999 à 2001, 2017) et inférieure dans les années de croissance ralentie (2002-2003 puis 2013-2014) ou de récession (2009). En effet, lorsque leur pouvoir d’achat augmente, les ménages passent dans des tranches supérieures du barème de l’impôt sur le revenu et leur impôt croît automatiquement plus vite que leurs revenus (et inversement lorsque leur pouvoir d’achat baisse). Le produit de l’impôt sur les sociétés est encore plus cyclique. Lorsque la conjoncture est favorable, les prix des actifs (actions, immobilier…) tendent à augmenter plus fortement que le PIB, ce qui fait croître tout aussi fortement le produit des impôts sur le patrimoine. Et inversement : lorsque la conjoncture est défavorable, les prix baissent plus fortement que le PIB, et le produit des impôts sur le patrimoine suit cette dynamique. Le même phénomène se produit lorsque le chômage évolue : les salaires augmentent lorsque le chômage baisse, ce qui fait croître la masse salariale plus vite que le PIB. 

En 2017, la croissance des PO à législation constante s’est élevée à 4,2 %, ce qui correspond, avec une croissance en valeur du PIB de 2,6 %, à une élasticité de 1,6. Une aussi forte élasticité n’avait pas été observée depuis 1999. Il est possible que les comptes nationaux publiés en mai prochain fassent apparaître une plus forte croissance du PIB et l’impact des mesures nouvelles pourrait également être révisé. Il subsistera néanmoins très probablement une forte élasticité des PO en 2017 après ces révisions. Elle est de nature conjoncturelle, car il est certain que la croissance ralentira et que l’élasticité des PO pourra de nouveau être inférieure à l’unité, comme ce fut notamment le cas en 2002-2003. 

Le déficit public de 2017 étant de 59 Md€, la dette exprimée en euros ne pouvait qu’augmenter, mais ce n’était pas nécessairement le cas si elle était exprimée en pourcentage du PIB. Pour stabiliser une dette publique à 97 % du PIB lorsque la croissance du PIB en valeur est de 2,6 % comme en 2017, il suffit de ramener le déficit à 2,5 % du PIB. Le déficit constaté en 2017 (2,6 % du PIB) est donc quasiment égal à celui qui permet de stabiliser la dette en pourcentage du PIB. C’est donc seulement une très légère hausse du ratio dette/PIB qui résulte du déficit public de 2017. 

La variation de la dette publique d’une année à l’autre ne tient cependant pas uniquement au niveau du déficit. En effet, des opérations financières, telles que des privatisations ou des nationalisations, réduisent ou accroissent la dette publique sans être prises en compte dans la mesure du déficit public. Les opérations financières non prises en compte dans la mesure du déficit ont contribué à légèrement majorer la hausse de la dette publique en 2017. Celle-ci a ainsi augmenté de 0,4 point pour atteindre 97,0 % du PIB à la fin de l’année. Le risque de franchissement du seuil de 100 % du PIB, alors que l’Allemagne va bientôt voir sa dette publique passer au-dessous de 60 % du PIB, est désormais faible, sauf si l’Etat reprenait une part importante de l’endettement de la SNCF (55 Md€ à la fin de 2017). 

Comment expliquer le décalage toujours important entre le déficit public moyen dans la zone euro (autour de 0,9 % du PIB) et celui, plus élevé, de la France ? Cet écart est-il amené à perdurer ?

L’automne dernier, la Commission européenne prévoyait un déficit public moyen de la zone euro égal à 1,1 % du PIB en 2017 et 0,9 % en 2018. Il est possible que la Commission ait sous-estimé la croissance des recettes publiques dans tous les pays et que les déficits des pays autres que la France soient également meilleurs que prévu. 

S’agissant de 2017, le verdict sera rendu par Eurostat le 23 avril. Si l’on retient ces prévisions de la Commission, y compris pour la France afin de traiter tous les pays de manière homogène, il apparaît un écart de 1,8 point entre le déficit de la France (2,9 % du PIB) et celui de la zone euro (1,1 %) en 2017. Il tient pour beaucoup à l’Allemagne qui aurait dégagé un excédent public de 0,9 % du PIB. Les déficits de la France et de l’Allemagne étaient très proches jusqu’en 2002, année où les deux pays se sont trouvés en « déficit excessif » au sens des règles européennes. Au cours des années suivantes, l’Allemagne a fortement réduit ses dépenses publiques et son déficit structurel, tandis que la France se contentait de les stabiliser. Dans un premier temps, la croissance a été plus faible en Allemagne et les déficits effectifs des deux pays sont restés très proches mais la croissance est ensuite repartie en Allemagne dont les efforts budgétaires ont été finalement couronnés de succès : en 2007, l’Allemagne enregistrait un excédent de 0,2 % du PIB et la France un déficit de 2,5 %. La crise de 2008-2009 a eu les mêmes effets sur les finances publiques des deux pays, mais en partant d’un niveau plus dégradé s’agissant de la France ; l’Allemagne a ensuite redressé plus vite ses comptes publics après la crise, ce qui a creusé l’écart entre les soldes publics des deux pays. 

En 2017, le déficit public des pays de la zone Euro autres que la France et l’Allemagne était en moyenne de 1,5 % du PIB selon les prévisions de la Commission. Seul celui de l’Espagne (3,1 % du PIB) était plus élevé que celui de la France. Dans les années 1998 à 2008, les déficits publics italiens et français étaient voisins. Celui de l’Italie a été moins creusé par la crise que celui de la France et l’écart alors apparu s’est ensuite maintenu. En 2017, les déficits des Pays-Bas et de la Belgique présentaient des écarts de respectivement 3,6 points et 1,4 point avec celui de la France. En 2000, ces écarts étaient déjà de 3,2 et 1,2 point ; au-delà de quelques fluctuations temporaires, ils n’ont donc quasiment pas changé dans le long terme. 

L’écart constaté en 2017 entre les déficits publics de la France et de la zone euro tient plus aux dépenses publiques (écart de 8,8 points de PIB) qu’aux recettes (7,0 points). La ventilation des dépenses de 2016 par grandes fonctions, assimilables à des politiques publiques, met en évidence le poids particulièrement élevé de la protection sociale en France, notamment des régimes de retraite (écart de 2,5 points de PIB) mais aussi de l’assurance maladie obligatoire (1,1 point). Cette ventilation montre également que les dépenses sont plus élevées en France pour toutes les fonctions (par exemple de 1,1 point de PIB pour le logement), à l’exception de la sécurité intérieure (police, justice et administrations pénitentiaire). Plusieurs pays de la zone euro, notamment l’Allemagne, enregistrent un excédent, effectif et structurel, de leurs comptes publics. Même si la croissance économique reste soutenue, il ne devrait pas beaucoup augmenter dans les prochaines années si ces pays relancent leurs investissements publics conformément aux recommandations de l’Union européenne. Sous cette dernière condition et si les objectifs de maîtrise des dépenses de la loi de programmation des finances publiques sont respectés, les comptes publics de la France devraient s’approcher de l’équilibre à horizon 2022. L’écart avec la zone euro pourrait ainsi être moins important qu’aujourd’hui.