Revenir sur la baisse des impôts de production de ces dernières années

La suppression de la baisse des impôts de production vise explicitement la réforme entrée en vigueur au 1er janvier 2021, qui a pris la forme de trois mesures :

• la réduction de la moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). En pratique, la part de la contribution affectée aux régions (50 % du produit) est supprimée (9,75 Md€) et le solde du produit entièrement réparti entre départements et bloc communal ;
• la réduction de moitié de la cotisation foncière des entreprises (CFE), pour 1,54 Md€, et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), pour leurs établissements industriels évalués selon la méthode comptable, pour 1,75 Md€ ;
• l’abaissement de 3 à 2 % du taux de plafonnement de la cotisation économique territoriale (CET) en fonction de la valeur ajoutée, afin d’éviter qu’une partie du gain issu des deux mesures précédentes ne soit neutralisée par le plafonnement. Cette mesure produit ses premiers effets en 2022 (CET perçue au titre de l’exercice 2021) et se traduit par un gain net pour l’État de 0,59 Md€ (selon le Voies et moyens, tome I, 2022).

Une réforme pérenne engagée par la LFI 2021 qui cible la CVAE, la CFE et la TFPB sur les entreprises

La CVAE est l’une des deux composantes, avec la CFE, de la contribution économique territoriale (CET) instaurée après la réforme de la taxe professionnelle, en 2010. Son montant est égal au produit de la valeur ajoutée de l’entreprise multiplié par un taux théorique, fixé au niveau national à 1,5 %. Un « dégrèvement barémique » a cependant été instauré au profit des entreprises dont le CA est inférieur à 50 M€. Pour ces entreprises, le taux effectif de la cotisation varie selon le CA : jusqu’en 2020, le taux était de 0 % pour les CA inférieurs à 500 000€, de 0,5 % pour un CA de 3 M€ et de 1,4 % pour un CA de 10 M€. Au-delà de 50 M€ de CA, le taux était de 1,5 %. La CVAE était par ailleurs plafonnée à hauteur de 80 % du CA si celui est inférieur à 7,6 M€ et à 85 % s’il est supérieur.

Le produit théorique de la CVAE – c’est-à-dire celui obtenu avant « dégrèvement barémique » – était intégralement affecté aux collectivités : 50 % aux régions, 23,5 % aux départements et 26,5 % aux collectivités du bloc communal. La perte de recettes engendrée par le dégrèvement barémique était compensée par l’État (4,5 Md€ en 2019, 4,6 Md€ attendus en 2020). En 2020, l’État a ainsi versé 19,5 Md€ aux collectivités au titre de la CVAE, soit 12,7 % de leurs recettes fiscales.

Source : Insee pour le produit collecté par l’État ; Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2020, pour les montants perçus par les collectivités.

Plusieurs études ont souligné l’absence de neutralité de la CVAE sur le fonctionnement des entreprises. Certes, en se fondant sur le solde intermédiaire de gestion que constitue la valeur ajoutée (VA), la CVAE présente le double avantage de se fonder sur une assiette neutre vis-à-vis du choix de combinaison des facteurs de production effectué par l’entreprise et d’éviter l’effet de cascade, grâce à la déduction des consommations intermédiaires. Elle n’est pas neutre pour autant.

Dans leur note pour le CAE de 2019, P. Martin et A. Trannoy rappellent que la CVAE est de facto dépendante du chiffre d’affaires (CA), dans la mesure où son taux effectif est progressif selon le montant de celui-ci. Des distorsions importantes peuvent en résulter : à valeur ajoutée similaire, le taux de CVAE peut considérablement varier du fait des différences de chiffre d’affaires. La CVAE peut aussi engendrer des stratégies d’optimisation fiscale, du fait de la complexité de la notion juridique de valeur ajoutée fiscale, retenue pour l’établir. La CVAE s’applique en outre sur la VA brute : si les achats intermédiaires sont déduits de la base taxable, tel n’est pas le cas des achats auprès de fournisseurs de biens d’investissement, ce qui peut provoquer des effets de cascade et pousser à l’intégration au sein de l’entreprise de certaines actions (ex : renoncement à l’achat d’un brevet). Enfin, l’assiette de la VA brute se situe très en amont du résultat net de l’entreprise : le montant de la CVAE peut donc être sans lien avec la rentabilité de l’entreprise. Les charges liées à la production tels que les amortissements ne sont pas déductibles de la CVAE. En concentrant son effet sur les secteurs les plus intensifs en capital, la CVAE peut ainsi distordre la rentabilité des investissements et déformer les choix d’allocation productive.

En pourcentage de la VA, la CVAE pèse plus fortement sur les services publics industriels et commerciaux (distributeurs d’énergie et d’eau, notamment), l’industrie manufacturière, le secteur financier et les transports.

Au total, selon les deux auteurs, la CVAE taxerait en moyenne à hauteur des deux tiers le facteur travail et d’un tiers le facteur capital. Ils recommandent donc la suppression de la CVAE, sans nouvelle réduction du taux d’IS concomitante au-delà de celles déjà programmées d’ici 2022. Selon eux, la disparition de la CVAE occasionnerait une augmentation de la base de l’IS du même montant : avec un taux moyen d’IS de 20 %, le retour d’IS serait d’environ 2,6 Md€. Au titre de la compensation des pertes de recettes pour les collectivités, ils recommandaient l’affectation d’une fraction d’impôt national (la TVA était citée), avec la même règle de répartition que pour la CVAE.

La contribution foncière des entreprises (CFE) et la taxe foncière sur les propriétés bâties sont deux impôts fonciers assez peu sensibles aux variations d’activité. La CFE est assise sur la valeur locative des bâtiments utilisés par les entreprises et taxe l’utilisation du facteur immobilier. La TFPB taxe quant à elle la propriété immobilière. P. Martin et A. Trannoy rappellent qu’il n’existe aucune étude empirique de l’incidence de la fiscalité sur l’immobilier d’entreprise, en France. Citant une étude économétrique sur données d’entreprises, ils indiquent qu’un lien négatif faible entre le taux de CFE et les immobilisations foncières a été relevé. En outre, ils indiquent que « le processus de production des entreprises semble assez faiblement affecté par la CFE« , laquelle peut voir son coût répercuté dans les prix.

Les deux auteurs soulignent même les vertus de la CFE pour inciter les entreprises à libérer du foncier peu ou pas utilisé pour les autres acteurs économiques. Ils ne recommandent pas de réforme majeure de la CFE « à ce stade ».

Le gain estimé par le gouvernement pour les entreprises résultant de ces 3 mesures est évalué à environ 10,6 Md€ en 2021 (7,2 Md€ au titre de la CVA et 3,3 Md€ au titre des taxes foncières) et à 20 Md€ au total sur la période 2021-2022.

La réforme instaurée en 2021 se traduit par une diminution de moitié des produits de la CVAE, de la CFE et de la TFPB

La LFI pour 2021 instaure trois mesures à caractère pérenne :

1. une réduction de moitié du taux théorique de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui passe donc de 1,5 % à 0,75 % de la valeur ajoutée brute. En pratique, la part de la cotisation affectée aux régions est supprimée et le solde réparti entre les départements et les collectivités du bloc communal,
2. une diminution de moitié du coût pour les entreprises de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises (CFE), par le biais d’une modernisation des paramètres d’évaluation de la valeur locative des établissements industriels, qui concernerait 32 000 sociétés exploitant 86 000 établissements. La LFI modernise en outre les modalités de revalorisation annuelle des valeurs locatives des établissements industriels afin de corriger leur dynamisme excessif au regard des autres locaux des entreprises.
3. une baisse du plafonnement de la CET de 3 à 2 % en fonction du chiffre d’affaires, pour préserver le gain pour les entreprises résultant des deux mesures précédentes. Le taux de taxe additionnelle à la CVAE affecté au réseau des chambres de commerce et d’industrie est par ailleurs doublé pour neutraliser l’effet de la réforme sur les ressources du réseau.

Chiffrage

La suppression de la CVAE est compensée aux collectivités sous forme d’un transfert d’une fraction TVA aux régions (d’un montant fixe en 2021 ; à compter de 2022, le produit variera selon la dynamique de la TVA) tandis que la suppression de la TFPB et de la CFE sont compensées par un prélèvement sur recettes (PSR), c’est-à-dire une dotation provenant de l’État en faveur des collectivités territoriales.

Au total, en PLF 2021, le coût pour l’État était estimé à 9,29 Md€.

Calcul initial du coût de la réforme inscrite dans le PLF 2021 (en Md€) :

Ces données semblent devoir être marginalement révisées en exécution : le PSR est désormais évalué à 3,52 Md€ au lieu de 3,29 Md€ (RESF 2022). Le coût total pour l’État est donc de l’ordre de 9,5 Md€. S’agissant des collectivités, le coût attendu est neutre : toutefois, la fixation du montant de la compensation de la CVAE au niveau du produit versé en 2020 aux régions, au titre de l’année 2019, permet à ces dernières d’éviter de subir les effets de la crise sanitaire sur le produit de la cotisation.

Calcul actualisé du coût de la réforme inscrite pour 2021 et 2022 (en Md€) :

Source : mise en forme des auteurs à partir des documents budgétaires (voies et moyens tome 1 PLF 2022, RESF 2022).

Calcul des différents éléments : la TVA est actualisée en fonction de l’évolution spontanée de l’ensemble de la TVA (à partir du voies et moyens tome 1 annexé au PLF 2022, page 50) ; le PSR est ajusté en LFI 2022. L’accroissement de l’impact de l’IS provient des mesures nouvelles du RESF 2022 (page 107 ; somme des effets de 2021 de 1,5 Md€ et des effets supplémentaires 2022 de 1,3 Md€). Le montant des remboursements et dégrèvements (R&D) de CVAE est actualisé en fonction de la croissance du PIB en valeur (RESF page 212, avec un décalage d’une année à l’instar de l’assiette de la CVAE) ; TFPB et CFE sont actualisés en fonction de la revalorisation des bases fiscales (3,4 % en 2022). Le montant du gain pour l’État de l’abaissement du plafonnement de la CET en fonction du chiffre d’affaires est issu du voies et moyens 2022 (tome 1, page 79).

Au total, le solde des administrations publiques est diminué d’un peu plus de 8,5 Md€ en 2022 du fait de cette diminution des impôts sur la production.

La proposition de M. Jadot consiste à rétablir les modalités préexistantes à la réforme. Dans ces conditions, l’État :

• récupérerait les recettes du PSR (3,64 Md€ en LFI 2022) et la fraction de TVA versée aux régions (produit escompté en 2022 : 10,3 Md€),
• mais perdrait le bénéfice du surcroît d’IS, l’assiette étant de nouveau rétrécie par l’augmentation des produits déductibles (2,8 Md€ d’effet-retour en 2022).

Le gain net pour l’État pourrait ainsi s’établir à 8,4 Md€. Ce chiffre comprendrait la remise en place d’un dégrèvement de CVAE et le rétablissement du taux de plafonnement de la CET à 3 % du chiffre d’affaires, compensés avant la réforme aux collectivités et, à l’inverse, la suppression du prélèvement sur recettes (PSR) qui compensait une partie des pertes de recettes (CFE et TFPB).

La proposition serait légèrement positive pour les collectivités qui gagneraient environ 0,11 Md€.

Au total, le solde de l’ensemble des administrations publiques serait donc amélioré de 8,51 Md€. Les incertitudes inhérentes à ce type de chiffrage sont de l’ordre de 0,4 Md€ pour l’ensemble des administrations publiques.

Historique de la mesure

La suppression de la baisse des impôts de production a pour effet de revenir sur la réforme instaurée par la LFI pour 2021.

Comme le rappellent P. Martin et A. Trannoy dans une note du CAE (« Les impôts sur (ou contre) la production« , CAE, note n°53, juin 2019), la théorie économique porte un jugement critique sur ces impôts qui s’interposent dans les échanges entre les entreprises. La taxation du facteur capital ou d’un bien intermédiaire vient renchérir son prix relatif et modifie les paramètres de choix de production des entreprises. Ces distorsions présentent le risque d’être propagées tout au long des chaînes de production et par voie de conséquence d’être amplifiées. Les impôts qui portent sur l’échange de facteurs entre entreprises et ceux qui concernent les échanges entre les entreprises nationales et le secteur productif à l’étranger sont les plus contestés. La taxation des seuls biens finaux, par la TVA, est privilégiée, afin de ne pas provoquer de distorsions des décisions de production.

Benchmark

Des impôts sur la production nombreux, pesant de façon importante sur les entreprises

La France se caractérise au sein de l’Union européenne par le poids élevé des impôts de production et la multiplicité de leurs assiettes.

En 2020, le produit des impôts sur la production était égal à 5,3 % du PIB en France en 2020 contre 2,4 % en moyenne dans la zone euro, 2,6 % dans l’Union européenne à 27 et seulement 0,8 % en Allemagne (données Eurostat). Seule la Suède présente un taux supérieur, qui traduit pour une large part le choix de financer le système de protection sociale par l’impôt plutôt que par des cotisations sociales.

En France, les impôts de production sur la masse salariale (versement transports, taxe sur les salaires, forfait social notamment) – contribuent à financer des prestations sociales universelles et sont plus proches, au plan économique, des cotisations sociales à la charge des employeurs. Leur produit s’est élevé, en 2016, à 26,2 Md€.

Les autres impôts sur la production non basés sur la masse salariale peuvent être classés entre ceux portant sur le facteur capital, ceux fondés sur le foncier (TFPB, contribution foncière sur les entreprises…), ceux basés sur la valeur ajoutée (CVAE) et ceux taxant le chiffre d’affaires (C3S).

Considérés ensemble, ils pesaient en 2016 à hauteur de 2 % du PIB (46 Md€) et 3,6 % de la valeur ajoutée des entreprises. Seule la Grèce présente des taux plus élevés (2,6 % du PIB). L’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède ne prélèvent que 0,5 % à 1,5 % de la valeur ajoutée.

Mise en œuvre

La suppression de la réforme doit être décidée par voie de loi de finances. Compte-tenu des décisions déjà prises et de leur mise en œuvre en cours, et des risques juridiques associés à une remise en cause des règles sans préavis suffisant, il n’apparaît pas envisageable de voir la proposition entrer en vigueur avant la loi de finances pour 2023.

Les modalités de la suppression peuvent soit consister à revenir à la situation préexistante à 2021, soit donner lieu à une nouvelle architecture. Le candidat a ainsi évoqué le maintien du principe d’affectation aux collectivités des recettes d’impôts de production « en vue de la création de fonds souverains régionaux pouvant investir dans le capital des entreprises afin de favoriser un ancrage économique territorial« . La nature même de ces fonds devra être précisée afin de savoir si leur création et leur gouvernance relèvent de la seule compétence des conseils régionaux. Le cas échéant, ces derniers seraient seuls souverains pour décider ou non d’affecter tout ou partie de leur budget à ces fonds.