Élargir le droit de vote aux étrangers pour les élections locales

Historique de la mesure

Durant la Révolution française, la Constitution de 1793 accorde le droit de vote à certains étrangers sous plusieurs conditions alternatives, mais elle n’est jamais appliquée (1).

En 1992, le traité de Maastricht accorde le droit de vote aux ressortissants des États de l’Union européenne aux élections européennes et municipales dans chaque pays.

Pour les élections européennes, une loi de 1994 crée les listes électorales complémentaires où sont inscrits les ressortissants d’un autre État membre de l’UE qui justifient d’un domicile ou d’une résidence continue en France (2). Ce droit est effectif dès le scrutin de 1994.

Pour les élections municipales, une révision de la Constitution en 1992 puis une loi organique de 1998 (3) ouvrent le droit de vote aux mêmes conditions à partir du renouvellement général de 2001.

L’élargissement du droit de vote aux élections municipales, ou locales, à tous les résidents sans condition de nationalité figure dans le programme de François Mitterrand en 1981 et en 1988, et de François Hollande. Des propositions de loi sont déposées par des parlementaires de gauche en 2000, 2006 et 2010 sans être adoptées.

Benchmark

Plusieurs situations se rencontrent parmi les États de l’UE :

• L’Irlande autorise tous les résidents à voter aux élections municipales, sans conditions, depuis 1963 ;
• 11 États accordent le droit de vote aux étrangers sous réserve d’une condition de séjour minimale, qui oscille entre 51 jours et 5 ans : Suède, Danemark, Finlande, Estonie, Lituanie, Hongrie, Slovaquie, Slovénie, Pays-Bas, Belgique et Luxembourg ;
• 4 États prévoient la possibilité d’un droit de vote des ressortissants de certains pays, sous réserve de réciprocité et de durée de résidence : Espagne, Portugal, République tchèque et Malte ;
• 11 États n’accordent pas le droit de vote aux étrangers hors UE : France, Allemagne, Italie, Autriche, Bulgarie, Roumanie, Croatie, Lettonie, Pologne, Grèce et Chypre.

Au Royaume-Uni, les ressortissants du Commonwealth ont le droit de vote.

Aux États-Unis, la condition de nationalité pour le vote est une compétence des États fédérés, ou des villes pour les élections organisées dans le périmètre municipal. Au XIXe siècle, une vingtaine d’États ont accordé ce droit de vote aux étrangers. Toutefois, ce droit leur a été retiré à la fin du XIXe siècle ou au début du XXe siècle : le dernier État à le retirer fut l’Arkansas en 1926. En décembre 2021, la ville de New York a donné le droit de vote aux étrangers à compter du 1er janvier 2023.

Analyse détaillée du chiffrage de la mesure

I/ Le nombre de nouveaux électeurs est évalué à 1,5 million, avec une fourchette allant de 820 000 à 3,65 millions

L’Insee dénombre 5,1 millions d’étrangers en France, dont environ 22 % de mineurs (4), soit 3,98 millions d’étrangers majeurs.

• Hypothèse haute : après avoir soustrait à ce total les 326 000 ressortissants européens déjà électeurs, on aboutit à 3,65 M d’électeurs potentiels, à raison de 2,83 M d’étrangers extra-communautaires et de 825 000 citoyens européens qui ne sont pas encore inscrits et pourraient le faire, pris dans l’élan de cette réforme.
• Hypothèse basse : actuellement, seuls 29 % des quelque 1,13 M Européens majeurs résidant en France sont inscrits sur les listes électorales. Cette faible proportion peut s’expliquer par différents facteurs : méconnaissance de ce droit, préférence pour voter dans le pays d’origine, désintérêt pour les élections françaises, radiation des listes électorales, etc. Dès lors, on peut considérer que :

1. L’élargissement du droit de vote aux étrangers hors-UE n’aura pas d’impact sur les ressortissants de l’UE qui ne sont pas inscrits sur les listes électorales aujourd’hui ;
2. La proportion des étrangers hors-UE qui s’emparera de ce nouveau droit sera équivalente à celle rencontrée chez les ressortissants de l’UE, à savoir environ 29 %. Ainsi, sur les quelque 2,83M d’étrangers hors-UE majeurs, on peut estimer qu’il n’y aurait que 821 000 nouveaux électeurs.

• Hypothèse médiane : si le taux d’inscription des ressortissants de l’UE pourrait rester stable, on peut estimer que le taux d’inscription chez les étrangers hors-UE serait deux fois plus important, pour différentes raisons : éloignement plus important avec le pays d’origine (autres continents), perte du droit de vote au Royaume-Uni pour les Britanniques partis depuis 15 ans, réfugiés politiques, etc. On peut ainsi évaluer à 1,5 M les nouveaux électeurs.

II/ Évaluation du surcoût

1/ De nouveaux bureaux de vote à ouvrir : environ 1,7 M€ en équipement tous les 10 ans

On compte généralement 1 000 inscrits pour remplir un bureau de vote. À ce titre, il faudrait 1 500 nouveaux bureaux pour 1,5 M d’électeurs supplémentaires.

En réalité, comme il existe au moins un bureau de vote par commune (code électoral, art. L. 53), de nombreux bureaux comptent très peu d’électeurs. Ainsi, on dénombre environ 70 000 bureaux de vote. Par conséquent, si le nombre de bureaux augmente en proportion du nombre d’électeurs, la hausse est plutôt de l’ordre de 2 200 nouveaux bureaux.

En termes de financement, il s’agit essentiellement de l’acquisition du matériel électoral : isoloir (un pour 300 électeurs : code électoral, art. L. 62), urne, table de décharge. En effet, les salles de vote sont généralement des salles d’établissements communaux (école, mairie, salle communale), tandis que les fonctions d’assesseurs ne sont pas rémunérées (code électoral, art. R. 44).

À raison d’une estimation de 750 € pour l’acquisition de trois isoloirs (3×200€) et d’une urne (150€), le coût peut donc être évalué à 1,66 M€, avec une hypothèse maximaliste de 4 M€ et une hypothèse minimaliste de 615 k€.

Ces dépenses effectuées par les communes sont répercutées sur le budget de l’État (code électoral, art. L. 70). Il s’agit d’investissements durables, qui peuvent être utilisés pendant 10 à 20 ans.

2/ Des bulletins et des circulaires supplémentaires à distribuer : environ 2,3 M€ en frais de fonctionnement par scrutin

Avant un scrutin, chaque électeur reçoit un bulletin et une profession de foi de chaque candidat ou liste de candidats. En outre, un bulletin est imprimé et mis à disposition de chaque électeur dans son bureau de vote. Au total, le coût de la propagande électorale pour les finances publiques a été estimé à 1,56€ / électeur pour les élections municipales (5).

Pour 1,5 million de nouveaux électeurs, le coût supplémentaire est évalué à 2,34 M€ à chaque élection (max : 5,7 M€ ; min : 1,28 M€).

Cela représente :

• 2,66M€ tous les 6 ans pour un vote des étrangers aux municipales et un vote des Européens aux régionales
• 7,02M€ tous les 6 ans pour un vote octroyé aux trois élections locales (municipales, départementales, régionales)

3/ Des cartes électorales supplémentaires à imprimer et distribuer : environ 90 k€ en frais de fonctionnement tous les 4 ans

En tenant compte du rehaussement du coût fixe de fabrication des cartes (actuellement 415 k€) et de leur coût unitaire de distribution (5 centimes par carte), on peut évaluer ce surcoût à 88 k€ à chaque refonte des listes électorales, c’est-à-dire tous les 3 à 5 ans (max : 214 k€, min : 48 k€)

4/ Des inscriptions à prévoir sur les listes électorales : environ 15 M€ sur la masse salariale des communes lors de la réforme puis 315k€ annuel

En estimant qu’une inscription sur les listes électorales revient à 1h rémunérée au Smic horaire (vérification des justificatifs, éventuelle procédure contradictoire), le coût est évalué à 15 M€ (max : 38,5 M€ ; min : 8,7 M€).

En plus de ce coût initial, l’Insee évalue que près de 2 % des électeurs se réinscrivent chaque année, après un déménagement ou une radiation. On peut donc ajouter un coût annuel de 315 k€ (max : 770 k€ ; min : 174 k€).

Ces coûts sont à la charge des communes, compétentes pour inscrire les électeurs.

Au total, les principaux coûts supplémentaires induits par cette réforme concernent l’inscription des nouveaux électeurs (15 M€) puis la propagande électorale imprimée (2,34 M€ par scrutin environ).

Mise en œuvre

La Constitution réserve actuellement le droit de vote aux Français (art. 3) et aux ressortissants des autres États de l’UE pour les élections municipales (art. 88-3). En outre, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ouvre le droit de vote aux élections européennes aux détenteurs de la citoyenneté européenne, c’est-à-dire aux ressortissants des États membres (cf. TFUE art. 20, b) du 2 ; art. 22, §2 ; cf. aussi charte des droits fondamentaux : art. 39 pour les élections européennes et art. 40 pour les élections municipales).

1. Ouvrir le droit de vote à tous les étrangers aux élections municipales nécessite une révision de la Constitution (par exemple la création d’un nouvel article 72-5, comme dans la proposition de loi examinée en 2010-2011), puis l’adoption d’une loi organique pour en fixer le cadre : gestion de la liste électorale complémentaire, conditions d’inscription (ex : âge, domicile, preuve de la détention des droits civiques dans le pays d’origine, etc.).
2. Ouvrir le droit de vote à tous les étrangers à toutes les élections locales (municipales, départementales, régionales) nécessite les mêmes évolutions.
3. Ouvrir le droit de vote des ressortissants des autres États de l’UE aux élections régionales nécessite une révision de la Constitution (par exemple la modification de l’article 88-3), puis des adaptations similaires des lois organiques et règlements.

(1) Acte constitutionnel, article 4.

(2) Loi n°94-104 du 5 février 1994 relative à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen, qui a modifié la loi n°77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen. 

(3) Loi organique n°98-404 du 25 avril 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88-3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.

(4) Cette approximation résulte à la fois d’une extrapolation sur la tranche 15-19 ans et d’une analogie avec la proportion de mineurs parmi les Français, qui est d’environ 22%.

(5) Cf. document budgétaire PAP 2020 ; cf. rapport Bilan et perspectives du répertoire électoral unique, 12 octobre 2020, p. 51.