Augmenter le budget de la justice d'1 Md€ et embaucher 3 000 magistrats et 8 000 agents de tribunaux

Le candidat ne précise pas le rythme de recrutement des magistrats et d’agents de tribunaux supplémentaires. Pour la présente analyse, il peut être considéré que les agents de tribunaux sont des greffiers. Étant donné la durée de formation actuelle de 31 mois pour les magistrats à l’École nationale de la magistrature (ENM) et de 18 mois à l’École nationale des greffes (ENG), l’hypothèse de base retenue est celle de recrutements composés de 1 000 magistrats par an entre 2025 et 2027 et de 2000 greffiers par an entre 2024 et 2027.

Les créations de postes visent les magistrats, incluant les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, et les greffiers, trois fonctions accessibles par voie de concours. Au 31 décembre 2019, sur un total de 90 700 fonctionnaires rattachés au ministère de la Justice, les effectifs de magistrats s’élevaient à 7 427, soit 8,2 % de l’ensemble, alors que les effectifs de greffiers et directeurs de services de greffe étaient de 12 800, soit 14,1 %. Les recrutements annuels par concours de magistrats de l’ordre judiciaire, de l’ordre administratif, et de greffiers se sont élevés en 2021, respectivement à 334, 43 et 675, soit 1 052 personnes au total. Les dépenses de personnel de la mission Justice du budget général ont été de 4,1 Md€ en 2021, soit 50 % du budget total de la mission (8,2 Md€).

Les coûts unitaires retenus sont ceux déduits du Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, publié par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) en 2020, et des données disponibles sur le site du ministère de la Justice. D’après ces sources, les coûts annuels de recrutement d’un magistrat et d’un greffier en début de carrière, charges sociales comprises, sont les suivants :

• Magistrat : 36 000€, soit 3 000€ brut/mois ;
• Greffier : 22 896€, soit 1 908€ brut/mois.

Le coût annuel de formation d’un magistrat et d’un greffier, issu des données de l’ENM et de l’ENG, s’élève environ à 20 200€ en 2019.

Dès lors, d’après la répartition retenue d’un recrutement annuel de 1 000 magistrats et de 2000 greffiers, le coût cumulé sur l’ensemble du quinquennat serait de de 0,7 Md€ en mesures nouvelles.

Source : Institut Montaigne

Par ailleurs, le coût global de formation de 3 000 magistrats et 8 000 greffiers s’élèverait au total à 400 M€, réparti entre les greffiers (240 M€) et les magistrats (160 M€). Au total, la mesure coûterait 1,1 Md€ sur le quinquennat.

Cette estimation est une mesure des coûts cumulés de recrutement et de formation sur l’ensemble du quinquennat, devant être distinguée des coûts cumulés sur l’ensemble de la carrière des recrutés qui prennent en compte le fait que les recrutements emportent une charge pour l’État durant plusieurs décennies, soit une quarantaine d’années d’exercice et une vingtaine d’années de pensions.

À ces charges de personnel peuvent être ajoutées des difficultés pratiques engendrant des coûts, en particulier en termes de capacité des tribunaux et des établissements de formation pour accueillir d’une part les nouveaux effectifs magistrats et greffiers, et d’autre part les étudiants suivant ces formations.

Le candidat propose d’augmenter le budget de la justice d’1 Md€. Cette enveloppe devrait ainsi permettre de couvrir à la fois les frais de formation et de recrutement du personnel, ainsi que d’autres dépenses liées à l’exercice de la justice (bâtiments, revalorisation éventuelle des rémunérations, etc.).

Les hypothèses de recrutement sur lesquelles se fonde le chiffrage réalisé n’ont pas été précisées par le candidat.

Le chiffrage ne prend pas en compte d’éventuels effets d’augmentation de la valeur du point fonction publique, de mesures catégorielles ou de revalorisation des carrières des fonctionnaires recrutés. Le chiffrage ci-dessus peut dès lors être considéré comme un plancher.

Historique de la mesure

Les effectifs de magistrats ont fortement augmenté de 1972 à 1992 en passant de 4 209 à 6 069 emplois, soit une hausse de 1 859 emplois (+ 44 %) pour faire face à une explosion de demande de justice, avant d’atteindre 7 276 magistrats en juridiction en 2004, soit 27 % de hausse par rapport à 1992. Les effectifs de magistrats se sont ensuite stabilisés autour de ce niveau de 7 000 magistrats avant de reconnaître une hausse à partir de 2015 pour atteindre 7 427 magistrats en 2019.

En effet, à la suite des attentats de 2015, le ministère de la Justice avait été considéré comme prioritaire et les recrutements se sont intensifiés dans le cadre des deux plans successifs de lutte antiterrorisme (Plat 1 et 2), du plan de lutte contre l’immigration clandestine et du pacte de sécurité. En 2018, les créations de postes ont ralenti, avec la fin de la montée en charge des plans de lutte antiterrorisme, avant de connaître une nouvelle hausse en 2019. Mais en 2020, les recrutements ont de nouveau fortement augmenté avec 1 333 créations de postes supplémentaires par rapport à 2019, liées aux annonces du gouvernement sur la « justice de proximité », mais sans concerner pour autant les effectifs de la magistrature dont les nouveaux recrutements ont même baissé en 2021 (190 places aux concours de l’ENM contre 250 les années précédentes).

Benchmark

Dans le classement des pays comportant le plus de juges professionnels pour 100 000 habitants, réalisé périodiquement par la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice du Conseil de l’Europe, la France se classe 37e sur 50 pays comptabilisés en 2018, avec une proportion de 11 juges pour 100 000 habitants, alors que la moyenne de l’ensemble est de 21 juges.

Cette proportion est néanmoins proche de pays comparables tels que l’Italie, l’Espagne ou les Pays-Bas, avec des niveaux compris entre 12 et 15 juges pour 100 000 habitants. Des pays comme l’Allemagne, ou davantage en Europe centrale tels que la Pologne ou la Lituanie, dépassent la moyenne européenne avec plus de 20 juges pour 100 000 habitants alors que certains pays présentent un dynamisme fort avec notamment l’Autriche qui passe entre 2010 et 2018 de 18 à 27 juges professionnels pour 100 000 habitants. Dans le cas autrichien, cette hausse résulte de l’ouverture dans tout le territoire de nouveaux tribunaux administratifs alors que dans le cas letton par exemple, affichant une augmentation de 21 à 29 juges, c’est davantage la stagnation démographique en Lettonie qui engendre ce sursaut statistique.

Dès lors, si la France présente un retard statistique sur le reste des pays du Conseil de l’Europe, le délai de jugement est davantage déterminant pour mesurer l’efficacité d’un système judiciaire, mais est souvent corrélé au nombre de juges disponibles. La France se classe ainsi 37e sur 41 pays référencés en 2018, avec 420 jours en moyenne pour qu’un dossier soit clos, alors que l’Allemagne affiche un niveau de 219 jours, soit en dessous de la moyenne du Conseil de l’Europe estimée à 233 jours.

Mise en œuvre

Le recrutement des magistrats et des greffiers s’accompagne principalement d’une stratégie d’augmentation des promotions de l’École nationale de la magistrature (ENM) et de l’École nationale des greffes (ENG), ainsi que d’un recours accru aux voies parallèles aux concours externes et internes. L’examen professionnel permet par exemple à 80 professionnels travaillant depuis au moins 7 ans dans le domaine juridique, administratif, économique ou social, et qui sont âgés de 35 ans ou plus, de rejoindre chaque année l’ENM, après une procédure sélective. Ce mode de sélection a également été déployé à l’ENG par un décret de 2015.

La hausse des promotions entraînerait toutefois des questions de capacités de formation et d’accueil, avec un nombre nécessairement accru de professeurs et d’encadrants de stages, conduisant à la réadaptation et l’agrandissement des locaux et tribunaux existants.