Construire 100 000 logements sociaux par an, dont 20 000 en faveur des étudiants et jeunes travailleurs

Les logements sociaux représentaient au 1er janvier 2021 5,2 millions de logements, soit une progression de 1,1 % par rapport au 1er janvier 2020, dont 66 600 mises en service. Ces mises en service peuvent découler de plusieurs origines : la construction de nouveaux logements sociaux par les organismes bailleurs sociaux (35 000 logements) ou l’acquisition par ces organismes de logements existants (acquis puis rénovés ou directement loués ; acquis neufs sur plans) ; elles peuvent être compensées par la sortie de certains logements du parc social (le logement est vendu au locataire, il est déconventionné, etc.). Le plan de financement d’un logement social comprend typiquement de 5 à 10 % de subventions directes, de 5 à 20 % de fonds propres et de 70 à 85 % d’emprunts. Ces derniers consistent pour la très grande majorité en prêts subventionnés accordés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La construction du logement social est ainsi soutenue par plusieurs mécanismes publics :

• Des subventions d’investissement (c’est le cas de la décote sur le prix de cession du foncier public pour la construction de logements sociaux), pour un montant de 1,3 Md€ en 2020 ;
• Des avantages de taux qui résultent de crédits accordés à des taux inférieurs à ceux pratiqués sur le marché bancaire. Les bailleurs sociaux bénéficient en particulier d’un financement sur les ressources du livret A, et les prêts aidés leur permettent de dresser des plans d’équilibre conduisant à des loyers bas. Cela représente un avantage de l’ordre de 450 M€ en 2020.
• Des avantages fiscaux, notamment au moment de la construction le régime de taux de TVA réduite pour les opérations d’investissement locatif social (5,5 % ou 10 % selon les situations) qui représente 1,4 Md€ en 2020 et à partir de la livraison l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (pour une durée allant de 15 à 25 ans) pour un montant comparable. Par ailleurs, il existe une exonération de l’impôt sur les sociétés pour les organismes HLM et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC).

Les chiffres de mise en service et de construction constituent un point bas en comparaison aux années précédentes. Les mises en service se sont en effet contractées (66 600 au cours de l’année 2020 contre 76 000 au cours de l’année 2019 et 80 400 au cours de l’année 2018), tout comme les constructions de logements sociaux par les bailleurs. Ce point bas peut s’expliquer par les conditions exceptionnelles de l’année 2020, ainsi que par des retards de livraison de certains logements, mais il traduit essentiellement une contrainte tendancielle sur l’offre de logements sociaux. Par ailleurs, les autorisations de construction et de financement pour les années à venir (agréments) ont diminué, passant de plus de 120 000 en 2016 à 90 000 en 2020.

S’agissant de la proposition de la candidate, à savoir la construction de 100 000 logements sociaux par an, il apparaît d’emblée que la cible est bien supérieure aux chiffres constatés :

• Au sens restreint, à savoir la construction de logements sociaux par les bailleurs sociaux eux-mêmes, ce sont 35 000 logements qui ont été construits et mis en service en 2020 ;
• Si l’on inclut les logements construits par d’autres entités mais acquis directement sur plan par les bailleurs sociaux, ce sont 60 900 logements sociaux construits et mis en service en 2020 ;
• Ce champ est proche mais inférieur des mises en service totales des logements sociaux en 2020, 66 600 (les acquisitions de logements préexistants et transformés en logements sociaux étant partiellement compensées par les sorties de logements sociaux du parc social).

En outre, la candidate a également annoncé vouloir que 20 000 de ces logements soient destinés aux étudiants et jeunes travailleurs. Cette cible est bien supérieure aux chiffres constatés par le passé (par exemple 40 000 logements construits sur la période 2013-2017 ; un objectif de 60 000 logements sous le quinquennat actuel).

La proposition en matière de logement social s’inscrit néanmoins en dessous des objectifs affichés par l’actuel Gouvernement. Début 2021, le Gouvernement a en effet fixé l’objectif de la construction de 250 000 logements sociaux en 2021 et 2022, soit 125 000 par an.

Pour les constructeurs, en retenant un coût moyen de construction d’un logement social de 139 800€ (coût moyen constaté dans le Bilan 2019 des logements aidés), il s’agirait d’un effort annuel de 14 Md€ (+4,8 Md€ par rapport à 2020 dont +500 M€ de fonds propres des constructeurs).

Un rythme de construction supérieur au rythme actuel entraînerait une plus grande mobilisation des dispositifs incitatifs existants, avec la décomposition suivante de la hausse de la dépense, représentant une dépense publique en hausse de 970 M€ :

• 420 M€ de subventions publiques supplémentaires (essentiellement des collectivités territoriales) ;
• 70 M€ en réduction de taux d’intérêt sur un montant de 3,6 Md€ de prêts supplémentaires, notamment de la part de la Caisse des dépôts, avec des intérêts sans doute inférieurs aux recettes de placement sur les marchés financiers qu’aurait perçues la Caisse des dépôts ;

Soit un coût total de l’ordre de 0,5 Md€, qui traduit uniquement le plus grand recours aux dispositifs de soutien public ( subventions publiques, prêts aidés) pour atteindre l’objectif de 100 000 logements sociaux supplémentaires par an.

Ce chiffrage est entouré de trois grands aléas :

• Un premier aléa pour les finances publiques concerne l’impact sur la recette de TVA : si les logements sociaux supplémentaires sont construits au détriment de logements soumis à un taux plein, l’impact serait négatif pour les recettes publiques (jusqu’à -500 M€ si c’était le cas pour tous les projets) ; à l’inverse, s’il s’agit de constructions additionnelles, l’impact pourrait être positif (jusqu’à +500 M€); en pratique, cela dépend des conditions locales du marché du logement ainsi que des capacités d’activité des entreprises de logement ;
• Un deuxième aléa renvoie aux moyens supplémentaires qui devraient être mobilisés pour atteindre les objectifs annoncés, les dispositifs en vigueur s’avérant insuffisants. La construction de logements sociaux dépend notamment de l’équilibre général des opérations compte tenu, pour le bailleur, des prévisions de recettes – c’est-à-dire les loyers – et de dépenses qui évoluent de manière différente au cours de la vie du projet. L’État pourrait ainsi être amené à prendre en charge une part des fonds propres nécessaires à la construction des logements supplémentaires, sur un montant total de l’ordre de 500 M€.)
• Un troisième aléa renvoie aux coûts de construction, le chiffrage se basant sur ceux constatés en 2019 pour des logements sociaux. Le chiffrage ne prend pas en compte la possible augmentation des coûts de construction dans le contexte de la crise géopolitique actuelle. Il ne prend pas non plus en compte l’effet d’éviction de la mesure sur d’autres programmes de construction.

Fiabilité du chiffrage

Eu égard aux éléments ci-dessus, le chiffrage est moyennement fiable, en l’absence de précision sur les facteurs assurant la faisabilité de la mesure. Les aléas semblent orientés plutôt à la hausse, dans une proportion cependant difficile à apprécier.

Historique de la mesure

La proposition de la candidate s’inscrit dans la lignée d’objectifs de construction de logements sociaux d’ampleur similaire ces dernières années.

Benchmark

La proposition ne trouve pas d’équivalent direct à l’étranger en raison de la grande hétérogénéité des modèles :

• La part du logement social dans le parc immobilier total est très hétérogène selon les pays. Cette part est élevée aux Pays-Bas, France ou au Royaume-Uni (resp. 40 % / 17 % / 17 %), en comparaison avec d’autres voisins européens (moyenne européenne de 9 %).
• Par ailleurs, le financement du parc social présente également une forte hétérogénéité entre les différents pays. La France se distingue particulièrement par l’utilisation de l’épargne réglementée gérée par la Caisse des dépôts, là où d’autres pays font usage d’autres outils : emprunt public, garantie d’emprunt bancaire, subventions.
• Enfin, les objectifs en termes de logements sociaux peuvent être très différents entre pays, entre d’une part bénéficier à l’ensemble des ménages (sans plafond de revenu) et cibler plus ou moins étroitement certains ménages (en difficulté d’accès ou exclus du marché du logement).

Mise en œuvre

La faisabilité de la proposition est limitée par l’absence de levier direct de l’État pour la construction de logements sociaux, la multiplicité des acteurs sur le terrain (bailleurs, municipalités et autres collectivités, financeurs, etc.) et les problèmes plus globaux d’offre de logement en France (manque de foncier, coûts de construction élevés, etc.)

L’État pourrait néanmoins mobiliser davantage certains dispositifs déjà employés (voir supra) :

• Incitations fiscales ;
• Subvention publique nationale ou locale ;
• L’utilisation de prêts subventionnés à long terme ;
• Mobilisation du foncier.

Par ailleurs, sur le plan réglementaire, les objectifs de construction par commune pourraient être revus. En l’état, les lois SRU, égalité et citoyenneté et ELAN ont mis en place une obligation de mise à disposition de logements sociaux dans les communes : les communes de plus de 3 500 habitants – et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne – appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 25 % de logements sociaux, en regard des résidences principales, d’ici 2025. Les communes qui n’atteignent pas leur taux légal font l’objet d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales, proportionnel au nombre de logements manquants pour atteindre la cible en 2025.