Baisser le taux de la CSG sur les revenus d’activité de 9,2 % à 2,5 %
« Je propose donc une baisse de la CSG pour les salaires de moins de 2000€. Cette baisse représenterait un 13e mois. »
Chiffrage de l’Institut Montaigne :
- Coût brut : 18,5 Md€ en 2022 soit 0,8 pt de PIB
- Estimation haute : 20,5 Md€ avec lissage favorable du seuil
- Estimation médiane : 18,5 Md€ en 2022 sans lissage du seuil soit 0,8 pt de PIB
- Estimation basse : 16,5 Md€ en augmentant progressivement le taux sous 2000 € net
Chiffrage du candidat : 10,8 Md€
La proposition vise à réduire de manière ciblée la CSG sur les revenus d’activité jusqu’à 2000 € nets mensuels pour introduire de la progressivité dans la CSG et stimuler le pouvoir d’achat des déciles inférieurs, en « rapportant 100 € par mois à un salarié au SMIC« . Telle qu’affichée, la mesure introduirait un effet de seuil à 2 000 €, entraînant une baisse de revenu abrupte à ce niveau. Le chiffrage examine donc des hypothèses de lissage sur les rémunérations autour du seuil, en restant au plus proche de l’annonce du candidat, ce qui introduit néanmoins une part d’incertitude.
La mesure entraînerait une baisse brute des recettes de CSG de l’ordre de 18,5 Md€ par an, en mettant de côté les effets macroéconomiques et avant retour fiscal. En supposant que les 2,5 % de CSG restants ne seront pas déductibles de l’impôt sur le revenu (IR), et en prenant en compte la hausse de l’IR due à la hausse mécanique des salaires nets, le coût pour les finances publiques serait ramené à 15,5 Md€ en 2022 (soit un retour fiscal de 3 Md€).
En incluant une correction de l’effet de seuil sur les salaires jusqu’à 2 300 €, le coût total de la mesure serait de 20,5 Md€, soit un coût net de retour fiscal de 17,5 Md€. Il serait néanmoins possible d’introduire un lissage moins coûteux en choisissant de remonter progressivement le taux de CSG sur les salaires et rémunérations au-dessous de 2000€ nets, mais les salariés à ce niveau de salaire ne bénéficieraient donc pas de la mesure ; le coût brut serait alors réduit à 16,5 Md€ et le coût net après retour fiscal serait de 13,5 Md€.
La mesure pourrait donc être plus ou moins coûteuse selon le mécanisme de lissage mis en œuvre.
La faisabilité juridique de la mesure semble toutefois faible du fait de la difficulté d’être constitutionnelle, car contrevenant au principe d’égalité devant l’impôt. Le Conseil Constitutionnel a ainsi retoqué en 2014 des amendements sur la baisse des cotisations salariales pour les salariés modestes qui allaient dans ce sens (1).
Commentaires de l’équipe de campagne
Cette proposition d’Éric Zemmour a été chiffrée dans le cadre de l’opération Présidentielle 2022. À cet égard, l’équipe de campagne avait souligné qu’elle estimait que le coût de la mesure pourrait être plus faible que ce que nous avions calculé (9,0 Md€ nets avec retours fiscaux, ou 10,8 Md€ bruts) en introduisant un lissage moins favorable, notamment avec un système de tranches pour rendre la CSG progressive sous le niveau du salaire médian. L’équipe d’Éric Zemmour a fourni à l’Institut Montaigne un chiffrage détaillé, adoptant une méthodologie différente de celle des experts de l’Institut Montaigne.
Les gains de pouvoir d’achat seraient dans ce cas plus modestes et davantage concentrés autour du SMIC que dans la mesure annoncée officiellement par le candidat.
L’équipe de campagne d’Éric Zemmour précise que le financement de cette mesure « sera assuré par la suppression des prestations non-contributives pour les étrangers hors Union européenne qui doit générer 15 à 20 Md€ d’économies en année pleine ».
L’équipe de campagne d’Éric Zemmour insiste enfin sur la faisabilité juridique de la mesure. Elle précise que “si le Conseil constitutionnel a certes déjà censuré en vertu du principe d’égalité devant l’impôt deux projets de gouvernements visant à diminuer la CSG pour les rémunérations modestes, il est important de préciser qu’en aucun cas il n’interdit, par principe, de différencier le taux de CSG en fonction des revenus”.
Le dispositif proposé « tiendra donc compte de la jurisprudence avec des ajustements techniques spécifiques » :
- La baisse de la CSG s’appliquera à l’ensemble des travailleurs modestes, c’est-à-dire les salariés, les fonctionnaires, et les indépendants ;
- Le dispositif prendra en compte l’ensemble des revenus ainsi que la composition du foyer fiscal, ce qui est possible par la transmission d’un taux particularisé de prélèvement à l’employeur comme cela se pratique désormais pour le prélèvement à la source de l’IRPP ;
- Le fait qu’il y ait plusieurs taux de CSG n’est pas une difficulté puisque E. Macron a lui-même déjà adopté des taux réduits sur les revenus de remplacement (c’est-à-dire le chômage et la retraite).
Impact macroéconomique
Si l’on s’abstrait de la question du financement de cette mesure, le gain pour les salariés actuellement au SMIC serait d’environ 80 € par mois et monterait jusqu’à 120 € pour les individus percevant des rémunérations de 2 000 € nets.
À court terme, la mesure entraîne un choc de demande car les salaires nets augmentent et ainsi le revenu disponible des ménages. La hausse de pouvoir d’achat entraîne une hausse du PIB à court terme via les postes de consommation internes, mais aussi une dégradation de la balance commerciale du fait d’une hausse des importations. À moyen et à long terme, la baisse de CSG sur les revenus d’activité réduit les salaires bruts en termes réels et le coin socio-fiscal, ce qui engendre une hausse durable de la quantité d’emplois par les mécanismes d’offre. L’investissement des entreprises est également stimulé à moyen et à long terme. Toutefois, la balance commerciale reste durablement dégradée car la hausse de compétitivité ne compense pas la hausse des importations. La hausse d’activité ne permet pas de compenser la perte de recettes fiscales, qui dégrade le solde public et doit être compensée par d’autres mesures fiscales ou des baisses de dépenses pour mener une réforme à budget équilibré.
Les effets macroéconomiques dépendront du financement de la mesure, dont le coût est significatif.
Plusieurs aléas sont liés au contexte de la crise de Covid-19. L’effet de relance à court terme pourrait être réduit par le taux d’épargne élevé en contexte d’incertitude et donc une faible propension à consommer même pour les ménages les moins aisés. Un autre risque baissier tient à la capacité du tissu productif à servir la demande domestique, qui conditionne l’efficacité de la relance et l’effet sur la balance commerciale, menacée par des goulots d’étranglement (en particulier, difficultés de recrutement et difficultés d’approvisionnement).
(1) Il reviendrait notamment au Conseil Constitutionnel d’apprécier la constitutionnalité des modalités de mise en œuvre qui pourraient être proposées. L’avancée technique observée sur le prélèvement à la source de l’IR pourrait permettre la prise en compte de différents revenus des contribuables via la transmission d’un taux individualisé de prélèvement à l’employeur. En revanche, ceci pourrait entraîner une complexité excessive de la loi en matière fiscale (cf. exigence constitutionnelle de clarté de la loi et objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité des lois), ou poser la question de l’utilisation de la CSG activité comme impôt progressif (il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives). Enfin, l’égalité devant les charges publiques (art. 13 de la DDHC) nécessitant que la contribution fiscale soit « également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés« , une autre considération à prendre en compte porte sur la juste répartition de la charge du financement de la Sécurité sociale et de l’assurance chômage entre les contribuables.
La mesure proposée vise à réduire de manière ciblée la CSG sur les revenus d’activité jusqu’à 2 000 € mensuels.
La contribution sociale généralisée (CSG) est un impôt sur le revenu individuel et proportionnel, prélevé sur l’ensemble des revenus des personnes résidant en France. Le taux de la CSG portant sur les revenus d’activité s’élève à 9,2 %. Son assiette est de 98,25 % du revenu brut des salaires si le montant n’excède pas 164 544 (sinon 100 %), et de 100 % des revenus complémentaires. Elle est déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu à hauteur de 6,8 points.
Le rendement de la CSG brute était de 121,7 Md€ en 2020 (2). Elle correspond en réalité à plusieurs impôts portant sur différentes assiettes de revenu (activité, remplacement, capital et autres). Les Comptes nationaux distribués pour la France en 2018 par décile de niveau de vie usuel (Insee) permettent de chiffrer la contribution totale à la CSG par déciles de revenus salariaux. La CSG activité représente environ 70 % du rendement total (3). On estime que la masse de CSG activité versée sur les rémunérations nettes concernées par la mesure serait de 25 Md€. Une réduction du taux de 9,2 % à 2,5 % correspond à une baisse des recettes d’environ 73 % des revenus sur cette assiette.
Une baisse de la CSG pour les salaires nets mensuels jusqu’à 2000 € pourrait donc entraîner une baisse des recettes de CSG de l’ordre de 18,5 Md€, en mettant de côté les effets macroéconomiques (possible augmentation de la masse salariale à moyen et à long terme).
Le retour d’impôt pourrait réduire le coût net de la mesure d’environ 3 Md€. D’une part, il faut tenir compte de la hausse de l’IR pour les revenus imposés au taux marginal de 11 %, du fait de la fin de la CSG déductible pour ces travailleurs. En supposant que les 2,5 % de CSG restant ne seront pas déductibles de l’impôt sur le revenu (IR), la déduction d’IR qui disparaîtra, représente un montant allant jusqu’à 8,1 % (4) du montant de la CSG payée par individu pour les ménages concernés, ce qui représenterait un ordre de grandeur de 2 Md€ en 2022. En prenant également en compte un « retour d’IR » de près de 1 Md€ lié à la hausse mécanique du salaire net, qui va donc augmenter l’assiette d’imposition à l’IR, le coût pour les finances publiques passerait à 15,5 Md€ en 2022.
Un lissage de l’effet de seuil à 2000 euros semble nécessaire, sans quoi le salaire net chuterait de 120 € au niveau du seuil (pour les personnes rémunérées juste au-dessus de 2000 €).
Sous l’hypothèse d’un lissage de l’effet de seuil favorable, portant sur les rémunérations au-dessus du seuil et jusqu’à 2300 € (pour un coût de près de de 2 Md€), le coût total de la mesure serait de serait 20,5 Md€, soit après retour fiscal 17,5 Md€ en 2022.
Le gain de revenu, après IR, pour les salariés actuellement au SMIC serait alors d’environ 80 € par mois et monterait jusqu’à 120 € pour les individus percevant des rémunérations de 2000 € nets, avant de s’estomper progressivement jusqu’à 0 € de gain pour les revenus supérieurs.
La mesure coûterait environ 2 Md€ de moins en cas de réforme restrictive sur un seuil plus bas, en réduisant la CSG uniquement sur les salaires jusqu’à 2000 € du « nouveau net » (soit environ 1845 € nets actuels) : le coût brut serait donc de l’ordre de 16,5 Md€ et le coût net de 13,5 Md€.
Impact macroéconomique
À court terme, la mesure entraîne un choc de demande car les salaires nets augmentent et ainsi le revenu disponible des ménages. La hausse de pouvoir d’achat entraîne une hausse du PIB à court terme via les postes de consommation internes, mais une dégradation de la balance commerciale du fait d’une hausse des importations. À moyen et à long terme, la baisse de CSG sur les revenus d’activité diminue les coûts salariaux en termes réels pour l’employeur et augmente les salaires nets, ce qui engendre une hausse durable de la quantité d’emplois par les mécanismes d’offre. L’investissement des entreprises est également stimulé à moyen et à long terme. Toutefois, la balance commerciale reste durablement dégradée car la hausse de compétitivité ne compense pas la hausse des importations. La hausse d’activité ne permet pas de compenser la perte de recettes fiscales, qui dégrade le solde public et doit être compensée par d’autres mesures fiscales ou des baisses de dépenses pour une mener réforme à budget équilibré.
Fiabilité et aléas
La proposition n’est pas tout à fait précise sur le seuil de 2 000 € retenu car il est tour à tour fait mention du salaire médian et de 2 000 €, le chiffrage se base donc sur le seuil annoncé explicitement de 2 000 € nets mensuels (5). Telle qu’affichée, la mesure introduirait par ailleurs un effet de seuil peu crédible, le chiffrage fait donc l’hypothèse d’un lissage sur les rémunérations au-dessus du seuil mais cet élément introduit une part d’incertitude.
Le chiffrage ne prend cependant pas en compte les coûts de mise en œuvre de la réforme ni les coûts de gestion pour l’administration et les organismes de sécurité sociale. À l’inverse, la mesure peut entraîner un retour fiscal via un surcroît de consommation et d’activité. Il est à noter que certains individus franchissent un seuil d’imposition ou deviennent imposables à l’IR. L’estimation ne prend pas en compte la perte éventuelle d’avantages sociaux et fiscaux associés.
Enfin, les effets macroéconomiques dépendront des modalités de financement de la proposition (taxe, baisse de dépenses sociales, baisses de dépenses publiques de fonctionnement, hausse de cotisations sociales…). Ils pourraient être négatifs notamment pour l’emploi si la baisse est financée en substituant par des mesures plus distorsives ou des réductions de dépenses mal orchestrées en sortie de crise.
Historique de la mesure
Des propositions visant à réduire la CSG pour les salariés en dessous d’un certain plafond de revenu ont déjà été envisagées plusieurs fois en France. Cependant, sa faisabilité juridique est faible, pour des raisons d’inconstitutionnalité.
En 2000, une réduction de la CSG sur les revenus d’activité inférieurs à 1,4 SMIC votée sous le gouvernement Jospin avait été censurée par le Conseil Constitutionnel car elle ne prenait pas en compte toutes les capacités financières des ménages ni la composition du foyer. En 2016, l’amendement Ayrault (6) introduisait une réduction dégressive de CSG sur les revenus d’activité et de remplacement jusqu’à 1,34 SMIC, à la place d’une partie de la prime d’activité, dont le taux de non-recours est élevé. Il fût retoqué par le Conseil Constitutionnel (7) car il méconnaissait le principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.
Pour mémoire, dans le même but de soutenir les revenus nets issus de l’activité, la CSG a été, à l’inverse, augmentée en 2018, en contrepartie d’une baisse des cotisations sociales salariales. Ce schéma est apparu comme plus pertinent pour soutenir le pouvoir d’achat tout en stimulant l’activité et l’emploi à court et moyen terme, en diminuant la part de financement de la protection sociale reposant sur les revenus d’activité.
Benchmark
La France faisait partie, jusqu’à 2017, des pays européens où le rapport des impôts sur le revenu au PIB était le plus faible. Son classement a évolué en 2018 avec la hausse de la CSG et ce ratio est égal en 2019 à la moyenne de la zone euro, mais l’impôt sur le revenu au sens strict est resté nettement inférieur à celui des autres pays. Le coin fiscal en France est l’un des plus élevés en Europe, mais il est inférieur à celui de l’Allemagne. La comparaison internationale ne plaide pas pour réduire en priorité un impôt sur le revenu des ménages comme la CSG, par rapport à d’autres prélèvements.
Concernant le financement de la protection sociale, le coût du vieillissement dans l’UE (en termes de dépenses de retraite, santé, dépendance et éducation) constitue un défi significatif pour la plupart des États membres. Il devrait progresser de 24 % du PIB de l’UE en 2019 à 25,9 % en 2070. La tendance européenne est à l’augmentation des cotisations à l’assurance maladie et impôts pour le financement de la dépendance. En Allemagne, le taux de cotisation à l’assurance dépendance a été augmenté en 2019, il subira une nouvelle hausse de 0,1 point pour les travailleurs sans enfant en 2022 et pourrait de nouveau augmenter alors que le déficit de la branche dépendance se creuse. En France, le défi se situe à horizon de moyen terme avec un coût qui passerait de 29,5 % du PIB en 2019 à 30,8 % en 2030, avant de stabiliser puis de baisser progressivement.
Mise en œuvre
La mesure concerne tous les salariés du secteur privé et du secteur public ainsi que les travailleurs indépendants et les actifs d’autres secteurs (secteur agricole et autres secteurs spécifiques), percevant des salaires ou rémunérations jusqu’à 2000 € nets mensuels.
Les modalités de la baisse de CSG et du financement de la protection sociale pour compenser la baisse des recettes afférentes peuvent être précisées dans une loi de financement de la sécurité sociale et une loi de finances.
La faisabilité juridique de la mesure semble toutefois faible du fait de la difficulté d’être constitutionnelle, car contrevenant au principe d’égalité devant l’impôt. Le Conseil constitutionnel a ainsi retoqué en 2014 des amendements sur la baisse des cotisations salariales pour les salariés modestes qui allaient dans ce sens (8).
Par ailleurs, une baisse importante de CSG affecterait le financement de la Sécurité sociale et de l’Unédic, et nécessiterait donc d’être compensée, en substitution, par d’autres financements de nature pérenne et dynamique comme la CSG :
- En 2019, la CSG représentait 20 % des recettes des administrations de sécurité sociale. La situation financière du système de protection sociale français s’est fortement dégradée avec déficits considérables en 2020-2021 liés la pandémie de Covid-19. La branche maladie a donc atteint un déficit record de 33,7 Md€ en 2020 et il demeurerait élevé en 2024 (17,4 Md€) à législation constante (9). La CSG représente 24 % des recettes de cette branche en 2021. De plus, des recettes fiscales pérennes sont nécessaires face au vieillissement de la population. La nouvelle branche autonomie doit être financée à 90 % par la CSG activité. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) doit ainsi bénéficier d’une réaffectation de 0,15 point de CSG dès 2024 pour le financement de cette branche. Cette mesure devra donc être compensée par des transferts ou des nouvelles recettes fiscales suffisants et pérennes.
- Enfin, la CSG activité finance directement et en large partie l’assurance chômage depuis 2019. Ainsi, les recettes de l’Unédic sont constituées à 37 % par la CSG en 2021 et son financement pourrait donc être concerné par la mesure (10).
(2) Sécurité sociale, Les comptes de la Sécurité sociale 2021.
(3) On observe également dans les comptes nationaux distribués la part des revenus salariaux, des revenus mixtes et de patrimoine, des transferts de retraite et chômage et autres revenus de remplacement, qui sont en cohérence avec la pondération retenue.
(4) Sur les 9,2 points de CSG activité, 6,8 points sont déductibles de l’assiette d’IR au niveau de la tranche imposée à 11% (6,89,20,11=0,0813).
(5) Le chiffre mentionné par le candidat semble faire référence au salaire net médian de 1940 € dans le secteur privé, en équivalent temps plein. Cela concerne donc plus de 50 % des travailleurs lorsque le seuil est fixé en termes de revenus salariaux (ajustement fait du volume de travail).
(6) Art. 77 de la loi de finances pour 2016
(8) Il reviendrait notamment au Conseil Constitutionnel d’apprécier la constitutionnalité des modalités de mise en œuvre qui pourraient être proposées. L’avancée technique observée sur le prélèvement à la source de l’IR pourrait permettre la prise en compte de différents revenus des contribuables via la transmission d’un taux individualisé de prélèvement à l’employeur. En revanche, ceci pourrait entraîner une complexité excessive de la loi en matière fiscale (cf. exigence constitutionnelle de clarté de la loi et objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité des lois), ou poser la question de l’utilisation de la CSG activité comme impôt progressif (il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives). Enfin, l’égalité devant les charges publiques (art. 13 de la DDHC) nécessitant que la contribution fiscale soit « également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés« , une autre considération à prendre en compte porte sur la juste répartition de la charge du financement de la Sécurité sociale et de l’assurance chômage entre les contribuables.
(9) État des lieux du financement de la protection sociale, HCFiPS, Février 2021.
(10) Évolution de la structure des recettes finançant la protection sociale, HCFiPS, Février 2021. »