Revaloriser les aides personnelles au logement (APL)
« Revaloriser les aides personnelles au logement (APL) au regard de l’inflation, revenir sur les réformes du quinquennat Macron et notamment la coupe de 5 euros et renforcer les moyens dédiés à l’accompagnement pour lutter contre le non-recours ».
Les aides personnelles au logement (APL) constituent l’une des principales prestations sociales versées aux ménages, puisqu’elles bénéficiaient à 13,6 millions de personnes en 2020 pour un montant total attendu à 15,8 Md€ en 2022.
Le programme commun de la NUPES prévoit plusieurs mesures, notamment de revalorisation et de lutte contre le non-recours, qui pourraient augmenter les dépenses d’environ 2,75 Md€ (1) sur une année pleine :
- Le retour sur la baisse de cinq euros des APL par mois et par foyer survenue en 2017 engendrerait une dépense additionnelle de 402 M€ par an, hors revalorisation liée à l’inflation.
- La revalorisation au rythme de l’inflation actuelle, soit 4,9 % pour l’année 2022 en moyenne, entraînerait une dépense additionnelle de 794 M€ en année pleine par rapport à une situation de gel, comme cela avait été acté en 2018.
- La fin de la contemporanéité, introduite en janvier 2021 pour réduire le décalage entre les revenus pris en compte pour le calcul des aides et leur versement, conduirait à revenir sur les économies occasionnées par cette réforme, soit 1,1 Md€ en 2021. La mise en œuvre de cette mesure reste toutefois à confirmer compte tenu du manque de précision du programme sur ce point.
- Le renforcement de l’accompagnement pourrait permettre de diminuer le taux de non-recours aux APL, qui semble sensiblement plus faible que pour d’autres prestations sociales. Grâce à un développement plus poussé des « rendez-vous des droits », et donc au recrutement d’agents dédiés, il pourrait être possible d’inciter une partie des personnes éligibles à ouvrir de nouveaux droits. En cas de baisse d’un tiers de ce non-recours, cela entraînerait à terme une dépense additionnelle de 475 M€ environ, hors revalorisation.
Le coût net pour les finances publiques pourrait toutefois être minoré par le surcroît de consommation des bénéficiaires, qui permettrait d’accroître les recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par exemple.
Impact macroéconomique / sur le pouvoir d’achat
Ces différentes mesures combinées (revalorisation, baisse du non-recours, hausse du montant) conduiront à une augmentation du pouvoir d’achat. Ainsi, une hausse de 5€ par mois des APL ainsi qu’une revalorisation à hauteur de l’inflation de 5 % environ (soit 10,5€/mois en plus par mois en moyenne) pourraient conduire à des revenus additionnels de 186€ par an en moyenne par foyer en 2022, sans compter la baisse du non-recours.
Cependant, cette hausse des allocations ne se traduirait pas mécaniquement par une hausse de pouvoir d’achat. Elle pourrait en effet être absorbée par une hausse des loyers, ou venir la compenser. Ceci aboutirait in fine en une augmentation des revenus des propriétaires, dans la lignée des critiques adressées aux APL et à leur effet inflationniste sur les loyers. Cette dynamique pourrait être toutefois minorée par les autres mesures mises en avant dans le programme commun, notamment l’encadrement des loyers ou la mise en place d’un bouclier en matière de loyers. Dans ce cas, la hausse du pouvoir d’achat pourrait venir soutenir la consommation, et par conséquent la demande, les ménages les plus modestes ayant une propension à consommer plus importante.
(1) En incluant la fin de la contemporanéité et la baisse du non-recours, avec une revalorisation selon l’inflation de 2022 sur une année pleine.
Le programme commun prévoit de revaloriser des aides personnelles au logement au rythme de l’inflation, de revenir sur les réformes mises en place pendant le précédent quinquennat en la matière – soit la contemporanéité du calcul des aides en 2021 et leur baisse de 5 euros en 2017, et d’accroître l’accompagnement.
Les aides personnelles au logement (APL) permettent de couvrir une partie des dépenses de logement des ménages. Elles sont destinées à tous les locataires ou primo-accédants avec un prêt aidé. Elles recouvrent trois aides : (i) l’aide personnalisée au logement, versée pour les logements conventionnés, (ii) l’allocation de logement familiale, versée en raison de la situation familiale, (iii) et l’allocation de logement sociale, versée dans les autres cas. Leur montant varie selon les revenus, la location du logement, ou encore la situation familiale et professionnelle du ménage.
Fin 2020, 6,7 millions de foyers bénéficiaient d’une aide au logement, soit environ 13,6 millions de personnes couvertes, pour un montant total annuel de 16,6 Md€, soit une aide mensuelle moyenne de 211 euros par foyer. En 2022, du fait des économies liées à la « contemporanéisation » des APL (cf. infra), ces prestations devraient s’élever à 15,8 Md€.
En cas d’application de l’ensemble des composantes de la mesure, cela pourrait représenter des dépenses additionnelles d’environ 2,75 Md€ par an :
Retour sur la baisse de cinq euros des APL. En octobre 2017, le gouvernement avait baissé de 5 euros par mois et par foyer les aides au logement. Les économies envisagées en 2017 s’établissaient à 390 M€ par an. Le nombre de bénéficiaires ayant augmenté entre temps, une hausse de 5€ par foyer conduirait à une dépense additionnelle de 402 M€ par an, ou 2,01 Md€ sur le quinquennat (hors revalorisation, cf. infra).
Revalorisation au rythme de l’inflation. Les APL sont habituellement indexées sur l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL), afin que leur montant suive la progression des loyers. L’IRL est lui-même calculé sur l’évolution des prix à la consommation (hors tabac et loyers). Toutefois, en 2018, le gouvernement avait décidé de geler leur revalorisation en 2018 et de désindexer les APL en 2019 et 2020, c’est-à-dire de les revaloriser moins vite que les loyers ne progressaient.
Dans ses dernières prévisions du 16 mai 2022, la Commission européenne prévoit une inflation de 4,9 % en 2022 (en moyenne annuelle) et de 3,1 % en 2023 en France, avant de revenir vers 2 % en 2024. Une revalorisation des APL au rythme de l’inflation dès juillet 2022 entraînera une dépense additionnelle de 397 M€ sur 2022 et de 794 M€ en année pleine (4,9 % x 16,2 Md€) par rapport à un gel des revalorisations, en intégrant la hausse de 5€ dès le 1er juillet 2022. Le surcoût serait moindre par rapport à une situation où les APL seraient désindexées.
Fin de la contemporanéité. Depuis janvier 2021, les APL sont calculées sur la base des revenus des 12 derniers mois et révisées trimestriellement, contre les revenus de l’année n-2 auparavant. La réduction de ce décalage a conduit, à paramètres de calcul des aides inchangés, à une économie de 1,1 Md€ en 2021 (2). Le retour au système précédent pourrait donc conduire à une dépense additionnelle d’un montant presque équivalent. La mise en œuvre d’une telle mesure reste toutefois à confirmer au regard du programme commun de la NUPES, qui n’est pas clair sur ce point.
Renforcement de l’accompagnement pour lutter contre le non-recours. Le taux de non-recours aux APL n’est pas connu de manière précise. Toutefois, d’après le baromètre d’opinion de la DREES, 90 % de la population française a déjà entendu parler des allocations logement tandis que la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) estimait qu’entre 7,5 % et 8,2 % des allocataires n’exerçaient pas tous leurs droits (3). Sur cette base, le montant du non-recours aux APL peut être estimé à environ 1,4 Md€ (4).
Le programme ne précise pas comment mettre en œuvre cette proposition. Toutefois, un accompagnement accru devrait passer par un recours plus important aux « rendez-vous des droits », où un point est effectué sur les allocations auxquelles les ménages peuvent prétendre. En termes d’impact sur les dépenses publiques, l’augmentation du nombre de rendez-vous implique en premier lieu un accroissement des effectifs et des moyens engagés. En 2017, 284 000 rendez-vous avaient été réalisés (5) pour 33 000 agents travaillant au sein des 101 CAF sur le territoire. Le recrutement de 1 000 agents pour mener à bien des rendez-vous spécifiques sur les populations n’ayant pas recours aux aides pourrait ainsi représenter une hausse des dépenses de 25 M€ (sur la base d’un salaire annuel moyen de 25 000€ bruts).
Par ailleurs, en diminuant le non-recours, ces rendez-vous augmentent le volume d’aides versées. Une étude menée par la DREES en 2018 montre que le rendez-vous des droits augmente de plus d’un tiers la proportion de personnes ouvrant un nouveau droit aux allocations logement dans les six mois (6). En se fondant sur ces données, il est possible d’estimer à termes que le non-recours diminuerait d’un tiers au maximum, soit une dépense additionnelle d’environ 450 M€ par an (⅓*1,4 Md€). Ces chiffres sont cependant soumis à des aléas, entre une proportion de non-recours potentiellement plus importante qu’estimée et des personnes n’exerçant pas leurs droits plus fragiles et donc moins susceptibles de réagir à cet accompagnement renforcé.
En portant sur l’ensemble des droits, ces rendez-vous et cette lutte contre le non-recours auraient un impact plus important sur les dépenses sociales qu’un accroissement des seules APL puisqu’ils entraîneraient également une ouverture de droits pour d’autres prestations sociales.
Historique de la mesure
Concernant la revalorisation des prestations sociales, celles-ci sont revalorisées à date fixe. La plupart des prestations versées par les CAF (prime d’activité, RSA, allocation adulte handicapé…) ont été revalorisées de 1,8 % au 1er avril 2022 afin de tenir compte de la hausse des prix. Le Gouvernement peut par ailleurs décider de hausses ponctuelles des prestations sociales. L’allocation adulte handicapé a ainsi été revalorisée de 48€ en novembre 2018 et de 40€ en novembre 2019.
En matière d’accompagnement face au non-recours, les caisses d’allocations familiales ont mis en place depuis 2014 des « rendez-vous des droits » pour améliorer l’information et l’accès aux droits sociaux. D’après une étude de la DREES, en mars 2016, en moyenne, 63 % des personnes informées qu’elles pouvaient bénéficier d’au moins un droit lors du rendez-vous ont exercé ce droit dans les trois mois suivants.
Cela s’ajoute à différentes actions engagées ces dernières années, en particulier le développement du numérique pour rendre l’information plus accessible (simulateurs de droits, portails type service-public.fr), la mise en place de guichets uniques pour accompagner plus globalement les personnes, et un meilleur ciblage à travers l’exploitation des données statistiques.
Mise en œuvre
Le retour sur la baisse des cinq euros et la revalorisation des allocations au rythme de l’inflation relèvent de décrets ou d’arrêtés ministériels aisés à adopter, et pourraient donc être mis en œuvre dès juillet 2022.
Il en est de même pour la fin de la contemporanéité des aides. Cela impliquerait toutefois de nouveaux ajustements techniques pour revenir à l’ancien système de calcul, occasionnant des coûts et délais de mise en place additionnels.
La lutte contre le non-recours relève davantage d’un chantier de moyen-terme. Le renforcement de l’accompagnement nécessite d’accroître le ciblage des publics concernés mais aussi d’augmenter le nombre de « rendez-vous des droits » et de conseillers dédiés à cet accompagnement au sein des caisses d’allocation familiales. Ceci implique de recruter et former ces conseillers mais surtout de mener le travail d’identification et d’accompagnement des personnes éligibles, qui sont souvent des publics plus fragiles. De manière complémentaire, un accompagnement accru pourrait se traduire également par un soutien plus important accordé aux associations accompagnant les personnes fragilisées.
(2) Premier bilan de la réforme des APL | Ministère de la Transition écologique (ecologie.gouv.fr)
(3) Le non-recours aux prestations sociales, mise en perspective et données disponibles, Les Dossiers de la DREES, juin 2020.
(4) 15,8 Md€ / (1-0,08)) – 15,8 Md€ = 1,374 Md€.
(5) Convention d’objectif et de gestion de la CNAF 2018-2022.
(6) Les rendez-vous des droits des Caf : quels effets sur le non-recours ?