Repousser l'âge de départ à la retraite à 65 ans, avec des exemptions pour les situations de pénibilité et de carrières longues

La mesure de la candidate

• D’une part, la candidate propose le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans, de manière progressive jusqu’en 2030. En 2017, l’Institut Montaigne avait chiffré une mesure de relèvement de l’âge légal à 65 ans à 23 Md€ à horizon 2022, sans comptabiliser les effets sur les régimes maladie et invalidité.
• Enfin, la candidate a annoncé que le minimum contributif (MICO) sera revalorisé, afin de porter toutes les retraites versées à des assurés pouvant obtenir le taux plein à 1 230€. Le MICO est aujourd’hui plafonné à 652,60€ par mois, et le MICO majoré est plafonné à 713,11€ en cas de durée d’assurance requise obtenue (120 trimestres)

Chiffrage des différentes mesures présentées

Selon le dernier rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) du 10 juin 2021, le déficit du système de retraites a atteint 18 milliards d’euros en 2020, soit 0,8 % du PIB (5). D’après les prévisions du COR, ce dernier resterait négatif à court-terme. Les hypothèses de fécondité et d’espérance de vie du COR ou de l’Insee de 2021 sont également peu optimistes : le rapport de dépendance démographique passerait de 37 en 2021 à 51 en 2040 (6).

Pour calculer l’impact de la hausse de l’âge de départ à la retraite, un modèle simple peut être construit : il consiste à considérer qu’en 2030, toutes choses égales par ailleurs, le nombre d’assurés aura cru et le montant de pensions versé aura diminué. Ce modèle a été construit sur la base de la population de trois générations et de son taux d’emploi.

Ainsi, pour les générations 1966 à 1968, en 2030, les assurés paieront d’une part une cotisation supplémentaire, du fait d’une liquidation plus tardive des pensions de retraite et, d’autre part, ils verront leurs pensions versées plus tardivement.

D’après plusieurs études (7), il est estimé qu’un recul d’un an de l’âge légal de départ à la retraite entraîne un recul de 0,4 an de l’âge effectif de départ à la retraite chez les femmes, et de 0,8 an chez les hommes. Le ratio hommes / femmes étant proche de l’équilibre pour les classes d’âge proches de la retraite, nous faisons l’hypothèse qu’un recul d’un an de l’âge légal entraîne un recul de 0,6 an de l’âge effectif de départ, soit 7,2 mois. Pour calculer les estimations basses et hautes des économies réalisées, la fourchette du recul de l’âge effectif de départ est comprise entre 6 mois et 9 mois.

A. Pour calculer l’impact de la hausse du nombre de cotisations versées, celle-ci seraient payées pendant 21,6 mois supplémentaires par assuré. Cet effet « hausse de recettes » est évalué à hauteur de 7,3 Md€ pour la première année de la réforme (en 2030) en scénario médian, 6,1 Md€ en scénario bas et 9,2 Md€ en scénario haut.

Détail du chiffrage  :

• Puisque l’âge légal est de 62 ans, le recul à 65 ans entraîne un recul effectif de 1,8 ans soit 21,6 mois. Vu que le montant moyen de cotisation mensuelle est de 28,12 % (8), alors 21,6 mois de cotisation en plus au salaire moyen des 54-65 ans de 24 598€ = 28,12 % * 21,6 * 24 598/12 => 12 450€ par assuré retraite sur 21,6 mois.
• Le nombre de travailleurs entre 63 et 65 ans est approchable : l’enquête DARES considère qu’une génération dont les membres ont entre 60 et 64 ans compte en moyenne à 800 000 personnes, avec un taux d’emploi de 33,1 % (9), tandis qu’une génération dont les membres ont entre 65 et 69 ans a un taux d’emploi de 7,5 % (la France a le taux le plus bas d’Europe). Ainsi, en prenant les cohortes des 63, 64 et 65 ans et en multipliant leur taux d’emploi constatés respectifs (33,1 % pour les 63 et 64 ans, 7,5 % pour les 65 ans), on obtient 264 800 + 264 800 + 60 000 assurés supplémentaires, soit 589 600 assurés supplémentaires cotiseraient.
• Cet effet « hausse de recettes »est considéré à hauteur de 7,34 Md€ pour la première année de la réforme complète en 2030.

B. Pour calculer l’impact de la baisse des pensions versées, la génération qui retarde son départ à la retraite et continue à travailler ne se verra pas verser de pensions – soit une économie nette pour les régimes de retraite. Avec le décalage de 21,6 mois de la liquidation de la retraite, ce sont autant de mois de pension qui ne seront pas versés. Cet effet « moindre dépenses » est évalué à hauteur de 19,7 Md€ en scénario médian, 16,4 Md€ en scénario bas et 24,7 Md€ en scénario haut.

Détail du chiffrage :

La pension moyenne à 62/63 ans est de 1550 € * 21,6 mois * 590 000 travailleurs qui choisissent de ne pas prendre leur retraite (62/63 ans). L’effet « moindre dépenses » est donc de 19,7 Md€ pour la première année de la réforme.

Ainsi, la réforme dans sa globalité permettrait un gain brut de 27 Md€.

La prise en compte des effets adverses peut être approchée par une réduction de 23,3 % des gains de la réforme, comme l’a noté la DREES en 2022 : l’effet d’un relèvement de l’âge d’ouverture des droits à la retraite de 2 ans est légèrement tempéré par un effet d’éviction par les prestations sociales de 23,3 % – notamment à 50 % sur les pensions d’invalidité, 27 % sur les indemnités journalières de sécurité sociale (IJSS) et 23 % sur les minima sociaux (10). En faisant l’hypothèse que ce ratio est assez proche pour un relèvement de l’âge d’ouverture des droits de 3 ans, l’effet d’éviction de 23,3 % se traduit par une dépense accrue de 6,3 Md€ (scénario médian). Le gain de la réforme se situe alors plutôt à 20,7 Md€.

Pour approcher la prise en compte des dispositifs de pénibilité et de carrières longues, en l’absence de propositions de la candidate, il est possible de rappeler que seul 0,3 % de la masse des pensions sont versées au titre des départ anticipé pour les motifs de handicap, incapacité, pénibilité, amiante.Les départs anticipés au titre des dispositifs « carrière longue » représentaient quant à eux 2,3 % de la masse des pensions versées soit 6,1 Md€ en 2016 (11). En additionnant ces deux taux, seuls 2,6 % du montant global de prestation sont versés au titre des règles de pénibilité et carrière longue et représentent 2,5 % des allocataires soit un effet de 540 M€.

L’accroissement de la pension de réversion couvre une grande partie des individus à la retraite : 1098 milles individus perçoivent ainsi seulement une pension de réversion (c’est à dire une fraction de la pension de leur conjoint décédé) (12) à l’exclusion de toute autre pension de droit direct (c’est à dire acquise par son activité). Par ailleurs, la pension de réversion moyenne est de 721 € / (13) mois et son augmentation de 39% amènerait cette pension moyenne à 1002 € / mois. Le montant total de la mesure serait donc de 2,9 Md€ = 721 x (39% – (101,6%^5 – 1)) x 12 x 1 098 000, en faisant l’hypothèse que cette revalorisation prendrait 5 ans à pleinement monter en puissance (14).

Pour calculer la revalorisation du minimum contributif, il convient de rappeler que le MICO est une prestation différentielle, qui garantit un minimum de pension aux personnes qui ont cotisé durant leur carrière sur la base de salaires très modestes. Seuls les assurés qui partent à la retraite au taux plein (par la durée validée, l’âge, ou en référence à leur situation d’ex-invalide ou d’inapte) sont éligibles au minimum contributif. Depuis le 1er janvier 2012, un mécanisme d’écrêtement du MICO a été mis en place : le total des retraites (de base et complémentaire) de l’assuré ne doit pas dépasser le plafond autorisé pour le MICO (il s’établit à environ 1 241€ au 1er janvier 2022). D’autre part, pour les assurés au minimum vieillesse, 80 % sont également bénéficiaires du MICO (15).

Si le plafond autorisé est dépassé, la majoration due au titre du minimum est réduite à due concurrence. Depuis 2020, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) ne prend plus en charge le financement partiel du MICO, désormais transféré vers les branches vieillesse des régimes alignés (caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), mutualité sociale agricole (MSA)). En 2020, le MICO représentait 7,2 Md€ (régime général et régime des salariés agricoles) tandis que le MIGA (minimum garanti pour la fonction publique) représentait 1,6 Md€ et la prestation majorée de référence pour les non-salariés agricoles représentait 127,2 M€ (16).

Environ 13 % des nouveaux retraités touchent le MICO : au 31 décembre 2020, 199 800 nouveaux retraités le perçoivent au régime général (17) pour un montant moyen de 134€. Le MICO représente ainsi 31 % de la pension totale de base pour les nouveaux pensionnés, sans compter le minimum vieillesse pour les bénéficiaires sous conditions de ressources.

Revaloriser le MICO pour obtenir une retraite à 1 230€ d’ici à 2027 reviendrait à lui soustraire :

• D’une part le montant actuel du MICO garanti (713,11 €) ;
• D’autre part le montant actuel de la retraite complémentaire moyenne ; il n’existe pas de statistique concernant la retraite complémentaire moyenne au MICO ; en revanche, comme la pension de base moyenne est de 560€ et que la complémentaire est égale à 65,6 % (18) de la pension de base à la CNAV, alors la retraite complémentaire moyenne est de 367€ ;
• La revalorisation attendue est d’environ 61€ par mois, en prenant en compte l’inflation : 1230 – (713,11+367)*1,016^5 (1,6 % est le taux moyen d’inflation prévu sur le prochain quinquennat sous hypothèse d’une revalorisation des pensions sur l’inflation). La prise en compte de l’inflation permet d’envisager le coût de la mesure à l’horizon 2027.

Puisque le montant moyen versé du minimum contributif est de 110€ en 2020 (19), alors la hausse de 61 € équivaut à une hausse du montant moyen versé de 55 %. En appliquant cette hausse moyenne de 55 % aux dépenses totales du minimum contributif (6,39 Md€ pour la CNAV et 0,80 Md€ pour la MSA (20)), alors la revalorisation serait de 7,2 x 61/110 = 4,0 Md€ à horizon 2027.

Source  : calculs des auteurs à partir de données INSEE, COR et DREES (21)

Fiabilité du chiffrage

Le chiffrage est moyennement fiable : les chiffrages sont couramment réalisés pour un scénario de report de l’âge légal à 64 ans. Ainsi, la DG Trésor a publié le 27 janvier 2022 des estimations d’un report à 64 ans de l’âge légal : à long terme, de telles réformes permettent d’améliorer le solde des administrations publiques de 0,9 point de PIB dont 0,5 point de PIB pour le système des retraites porté à hauteur de 0,1 point par la hausse des cotisations et 0,4 point par la baisse des prestations versées.

Le chiffrage documente ici uniquement le coût de la mesure pour les régimes de retraite, sans s’intéresser aux effets de substitution avec le régime du chômage – le chiffrage ne regarde que l’effet d’éviction sur les prestations sociales. Ainsi, selon la DREES, la situation principale d’activité au cours de l’année précédant la liquidation des droits à retraite pour la génération 1946 est de 58 % en emploi, 3 % en préretraite, 7 % en maladie ou invalidité et 19 % au chômage – 13 % étaient déjà inactifs (22). Pour la DG Trésor (23), une réforme de l’âge de départ engendre la création d’emplois, avec un surcroît de PIB qui génère à son tour des recettes supplémentaires pour les administrations publiques (cotisations sociales, impôts). Cette hausse de recettes est largement supérieure au surcroît de dépense sur les autres risques (hausse des prestations versées en chômage, maladie et invalidité, minima sociaux).

Difficultés du chiffrage

Une des difficultés tient à la globalité de la réforme des retraites proposée par la candidate. Le chiffrage porte sur l’allongement de l’âge légal et la revalorisation du MICO, ainsi que les effets adverses sur les prestations sociales. En revanche, n’ont été prises en compte que partiellement les réformes encore non spécifiées sur la prise en compte de la pénibilité ou des carrières longues. Il n’a également pas été pris en compte les réformes liées aux conjoints collaborateurs et la revalorisation de leur retraite.

Historique de la mesure

Les principales réformes des retraites depuis la réforme Balladur de 1993 :

• La loi du 22 juillet 1993, dite réforme Balladur, a réformé les retraites du secteur privé en instaurant la revalorisation des pensions en fonction des prix et non plus des salaires, en relevant la durée d’assurance pour ouvrir droit à pension à taux plein de 150 à 160 trimestres et en modifiant les années prises en compte pour le calcul du salaire de référence (passage des 10 aux 25 meilleures années). Le plan Juppé en 1995 ainsi que la réforme Fillon (ci-après) ont ensuite aligné les règles de la fonction publique sur celles du secteur privé.
• La loi du 21 août 2003, dite réforme Fillon, a procédé à l’alignement de la durée de cotisation des fonctionnaires sur celle des salariés du privé : de 37,5 années de cotisation à 40 ans en 2008. Elle programme l’allongement de la durée de cotisation pour tous au-delà de 40 ans pour la porter à 41 ans (164 trimestres) en 2012. Des rendez-vous sont prévus tous les 4 ans (2012, 2016) pour examiner l’opportunité d’allonger encore la durée de cotisation, en fonction de l’évolution de l’espérance de vie.
• La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a relevé progressivement l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans et l’âge d’obtention automatique du taux plein de 65 à 67 ans de 2011 à 2018. Le relèvement progressif de ces âges s’effectue selon l’année de naissance à raison de quatre mois par génération entre 1951 et 1956. Cette évolution concerne tous les salariés, du public comme du privé ainsi que les régimes spéciaux, mais avec des calendriers de mise en œuvre différents. L’étude d’impact de la loi estimait l’économie annuelle tous régimes des mesures d’âge à 20,2 Md€ en 2020.
• La loi du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 (article 88) prévoit l’accélération de la réforme des retraites de 2010 : l’âge légal de départ à la retraite et l’âge d’obtention automatique de la retraite à taux plein passent respectivement à 62 et 67 ans dès 2017, au lieu de 2018.
• La loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite procède à un allongement de la durée requise pour le taux plein à partir de la génération 1958, à raison d’un trimestre toutes les trois générations pour atteindre 43 ans (172 trimestres) pour la génération 1973. Cette mesure s’inscrit dans la continuité de la réforme de 2003 avec un partage des gains d’espérance de vie par allongement de la durée cotisée. L’étude d’impact du dossier législatif de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 estimait l’économie de la mesure d’allongement de la durée d’assurance à 10,4 Md€ par an en 2040.

À cela s’ajoutent également les accords AGIRC-ARRCO-AGFF relatifs aux retraites complémentaires (2011, 2013, 2015).

L’âge légal de départ à la retraite a été fixé à 65 ans à partir de 1945, date de la fondation du système de retraite par répartition. Il a été ensuite abaissé à 60 ans en 1982. Si différentes réformes des retraites ont eu lieu en 1993 et 2003, l’âge légal de départ à la retraite a été relevé en 2010, en passant de 60 à 62 ans. L’application de la réforme a été étalée jusqu’en 2017.

Lors de la dernière réforme de 2010, celle du passage de 60 à 62 ans, l’étude d’impact de la loi estimait l’économie annuelle pour l’ensemble des régimes des mesures de décalage de l’âge de départ à la retraite (âge légal et âge d’obtention du taux plein) à 20,2 Md€ en 2020.

Selon la DREES en 2016, les gains estimés étaient de 14 milliards d’euros d’économies attendues sur les dépenses des régimes de retraite à l’horizon 2017-2020. En revanche, cette même réforme représentait déjà un surcoût d’environ 1,2 à 1,5 milliard d’euros pour les régimes gestionnaires des pensions d’invalidité et devait également se traduire par une augmentation des dépenses d’allocation de minima sociaux de 600 millions d’euros par an (24).

Benchmark

Selon le dernier panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger (25), l’âge moyen de départ à la retraite s’est rapprochée de 64 ans pour atteindre 63,5 ans en 2017 – et devrait s’accroître à 64 ans en 2020 et 65 ans en 2035. En effet, parmi les pays de l’Union européenne, 16 pays appliquent un âge légal de départ à la retraite supérieur ou égal à 64 ans (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie). Le Royaume-Uni a également repoussé son âge de départ à 66 ans comme âge d’ouverture des droits.

Les réformes récentes dans les autres pays, avec le relèvement des âges légaux de départ à la retraite, s’étendent – à l’exception de la réforme en Belgique avec une augmentation de l’âge légal à 66 ans en 2025 et 67 ans en 2030 – sur plusieurs générations avec des progressivités divergentes. Ainsi l’Allemagne a un âge de taux plein fixé à 66 ans et 9 mois et qui sera porté à 67 ans à partir de 2030 (pour la génération 1964). L’Italie a quant à elle fixé l’âge de départ à la retraite fixé aujourd’hui à 67 ans et qui devra atteindre 70 ans en 2050 – avec la fin de l’expérimentation lancée entre 2018 et 2021 d’une retraite à 62 ans sous conditions d’années de cotisations.

Mise en œuvre

La mise en œuvre de la proposition suppose l’adoption d’une loi car les grandes règles relatives aux retraites (âge de départ à la retraite, durée de cotisations) relèvent de dispositions législatives codifiées dans le Code de la sécurité sociale. Conformément à l’article L. 1 du Code du travail, la loi est précédée d’une saisine obligatoire des partenaires sociaux. La loi votée devra ensuite être déclinée et précisée par des textes réglementaires élaborés par le Gouvernement.

La modification envisagée concerne à la fois les futurs retraités du régime général (21,4 millions de personnes cotisants à la CNAV (26)) et les personnes relevant des régimes du secteur public (2 millions de cotisants de la fonction publique de l’État, 2,2 millions de cotisants de la fonction publique territoriale et hospitalière) (27). Ne seraient pas concernés les assurés des régimes spéciaux. Néanmoins, les effectifs concernés pourront évoluer selon la génération à partir de laquelle cette mesure sera appliquée.

(5) Conseil d’orientation des retraites, Rapport annuel du COR juin 2021 – Évolutions et perspectives des retraites en France, juin 2021, p. 8.

(6) INSEE, Insee Première No 1881, novembre 2021. Le rapport de dépendance démographique mesure le nombre de personnes de 65 ans ou plus, majoritairement retraitées, pour 100 personnes de 20 à 64 ans, qui correspondent en grande partie aux âges d’activité professionnelle.

(7) Notamment celle d’Antoine Bozio Mesurer l’impact de l’augmentation de la durée d’assurance : le cas de la réforme des retraites de 1993, Économie et statistique, 2011, n°441-442, pp 39-53.

(8) Ce taux moyen est issu du rapport de Jean-Paul Delevoye, Pour un système universel des retraites, juillet 2019. Dans le détail, le rapport Delevoye (p.112) relève que le taux du régime général est de 28,12%, mais en raison de la sédimentation historique le taux moyen est estimé par le COR à 28,29% (COR, juin 2019). Le taux dans la fonction publique est de 24,75% en revanche.

(9) INSEE, Enquête Emploi, édition 2021

(10) DREES-BRET, Évaluation de l’augmentation des dépenses de certaines prestations sociales induite par un relèvement de l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite, janvier 2022

(11)DREES, Pensions de retraite : les dispositifs de solidarité représentent 16 % des montants versés. Pierre Cheloudko, Études et résultats, n° 1116, paru le 06/06/2019

(12) Cf. page 11 du panorama de la DREES social, les retraites et les retraités, édition 2021.

(13) Cf. page 52 du panorama de la DREES social, les retraites et les retraités, édition 2021.

(14) Une autre méthode de calcul consiste à prendre le montant total des pensions dérivées (Cf. page 88 du panorama de la DREES social, les retraites et les retraités, édition 2021) de 37,1 Md€ que l’on “proratise” pour n’obtenir que le montant total de pensions de droits dérivés seules (1098/4435 ; cf. page 11) et que l’on multiplie par (39% – (101,6%^5 – 1)), ce qui donne : 2,8 Md€.

(15) CNAV, L’articulation entre le minimum contributif et le minimum vieillesse au Régime général, juillet 2018

(16) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale  2020, octobre 2020, p. 256.

(17) Projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022, Rapport sur l’évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS) Retraites p. 50

(18) PLFSS pour 2022, REPSS Retraites, p. 40.

(19) CCSS, Les comptes de la sécurité sociale, résultats 2020, prévisions 2021 et 2022, sept. 2021, p. 152

(20) Ibid.

(21) DREES-BRET, Évaluation de l’augmentation des dépenses de certaines prestations sociales induite par un relèvement de l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite, janvier 2022

(22) DREES, Les retraités et les retraites, édition 2021, p. 169.

(23) DG Trésor, Effets d’une mesure d’âge sur le solde des administrations publiques, janvier 2022

(24) DREES, Invalidité et minima sociaux : quels effets du passage de la retraite de 60 à 62 ans ?, oct. 2016

(25) Conseil d’orientation des retraites, Panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger, déc. 2020

(26) CNAV, L’assurance retraite, mission et chiffres clés 2020, édition juillet 2021

(27) Chiffres tirés du Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2022.