Repousser l'âge de départ à la retraite à 65 ans, avec des exemptions pour les situations de pénibilité et de carrières longues
« Dans le programme d’Emmanuel Macron il y aura la proposition d’allonger l’âge de départ à la retraite et de le passer progressivement à 65 ans […]. C’est une réforme […] aussi de justice, avec un minimum retraite à 1 100€ pour ceux qui ont fait une carrière complète ».
» Je suis prêt à faire une réforme qui ne va pas jusqu’à 2030 si on sent trop d’angoisse chez les gens ».
Par ailleurs, lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron a ajouté qu’il voulait augmenter le minimum retraite, non seulement pour les nouveaux retraités mais aussi « pour toutes celles et ceux qui nous écoutent et sont déjà à la retraite ».
Le gain envisagé par la réforme peut être approché en calculant le gain de recettes issues de nouvelles cotisations versées par les actifs continuant à travailler ainsi que les moindres dépenses issues des pensions non versées à ces derniers. Les expériences du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite montrent que le gain principal réside dans la baisse du volume des pensions versées en raison d’une cessation d’activité retardée plutôt que sur la hausse des cotisations. Le gain théorique du report de l’âge légal à 65 ans serait estimé, pour le scénario médian, à 20,7 Md€ à horizon 2032.
Ce gain serait réduit par des dispositifs de carrière longue, qui partiraient à 62 ans (au lieu de 60 aujourd’hui) et pour les travailleurs handicapés (départ fixé à 55 ans). Ces deux exemptions occasionneraient des moindres économies de 1,5 Md€.
Le chiffrage documente ici les régimes de retraite et l’effet d’éviction sur les prestations sociales, sans s’intéresser aux effets de substitution avec le régime du chômage. En effet, pour la Direction générale du Trésor (1), une réforme de l’âge de départ engendre une création d’emplois, avec un surcroît de PIB qui génère à son tour des recettes supplémentaires pour les administrations publiques (cotisations sociales, impôts). Cette hausse de recettes est supérieure au surcroît de dépenses sur les autres risques (hausse des prestations versées en chômage, maladie et invalidité, minima sociaux).
En prenant en compte la revalorisation du minimum contributif, dont le coût est estimé à 2,6 Md€ à horizon 2030, le scénario médian évalue la mesure à 16,7 Md€ par an à compter de 2032, année d’entrée en vigueur complète de la réforme, si elle va jusqu’à 65 ans. En revanche, à l’horizon 2027 le montant d’économie serait plutôt proche de 6,3 Md€, compris dans une fourchette entre 4,8 et 8,6 Md€. Cette estimation prend en compte une revalorisation du minimum vieillesse permettant d’atteindre, pour les bénéficiaires d’une carrière complète, une pension de 1 100€/mois environ en moyenne dès 2023. Si l’âge légal ne dépasse plus 64 ans à partir de 2028, le gain de la réforme se situera autour de 7 Md€ au lieu des 17 Md€ espérés à horizon 2032.
En outre, l’annonce d’une anticipation de la revalorisation des pensions en juillet 2022 plutôt qu’en janvier 2023 a été complétée par l’annonce d’une réflexion sur une indexation plus réactive des pensions, compte tenu de l’inflation élevée. Une telle mesure aurait un coût en matière de niveau des pensions, ce dernier devenant plus dynamique. Dans un tel contexte, le Gouvernement pourrait en outre difficilement recourir à la sous-indexation des pensions. En 2014, la date de revalorisation des retraites avait été décalée d’avril à octobre, puis d’octobre à janvier, lors de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018. Cela a permis de réaliser des économies avec la différence entre l’inflation et la revalorisation des pensions. A contrario, l’annonce d’une revalorisation des retraites anticipée en juillet 2022 aura un coût significatif pour les finances publiques. Avec des dépenses de retraites des régimes de base de 246 Md€ en 2021, un point de revalorisation coûte de l’ordre de 2,5 Md€ en année pleine. Le coût d’une revalorisation de, par exemple, 4 %, serait de l’ordre de 5 Md€ pour six mois en 2022.
Impact macroéconomique / sur le pouvoir d’achat
L’impact macroéconomique de la mesure serait probablement positif.
Du point de vue de l’offre, la mesure augmenterait la population active et donc le potentiel de l’économie. Une telle réforme pourrait avoir pour effet d’améliorer l’emploi des seniors, pour laquelle la France demeure en retard sur ses homologues européens. Elle devra en revanche prendre en compte le risque de hausse du chômage des seniors.
Du point de vue de la demande, la mesure augmenterait le revenu disponible des ménages par une augmentation des revenus issus de l’activité. Elle augmenterait également le pouvoir d’achat des personnes concernées par un report de l’âge légal pour celles qui continueraient d’avoir un salaire pendant la durée de travail supplémentaire.
(1) DG Trésor, Effets d’une mesure d’âge sur le solde des administrations publiques, janvier 2022.
La mesure du candidat :
- D’une part, le candidat propose le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans, de manière progressive jusqu’en 2032 ;
- Le candidat prévoit en contrepartie des exemptions à ce relèvement de l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans pour deux catégories : les pensionnés victimes de l’usure professionnelle (62 ans) et les travailleurs handicapés (55 ans) ;
- Enfin, le candidat a annoncé que le minimum de pension pour les carrières complètes sera revalorisé à hauteur de 1 100€. Le minimum contributif permet de porter les retraites des assurés ayant une carrière complète : il est aujourd’hui plafonné à 652,60€ par mois.
À la suite de l’annonce d’une clause de revoyure en 2027, la possibilité d’une hausse de l’âge légal limitée à 64 ans a été introduite. La clause de revoyure consiste en une concertation avec les partenaires sociaux en 2027 afin de déterminer le besoin de continuer à faire progresser l’âge légal de départ à la retraite au-delà de 64 ans, compte tenu de l’actualisation des paramètres du système de retraite (trajectoire financière, démographie, évolution des salaires et du chômage).
| Année de départ | Âge de départ à la retraite | Année et mois de naissance |
| 2023 | 62 ans et 4 mois | Génération 1961 née jusqu’à août |
| 2024 | 62 ans et 8 mois | Génération 1961 née à partir de septembre 1961 |
| 2025 | 63 ans | Génération 1962 |
| 2026 | 63 ans et 4 mois | Génération 1963 née jusqu’à août |
| 2027 | 63 ans et 8 mois | Génération née à partir de septembre 1963 |
| Clause de revoyure | ||
| 2028 | 64 ans | Génération 1964 |
| 2029 | 64 ans et 4 mois | Génération 1965 née jusqu’en août |
| 2030 | 64 ans et 8 mois | Génération 1965 née partir de septembre |
| 2031 | 65 ans | Génération 1966 |
Pour calculer l’impact de la hausse du nombre de cotisations versées, celles-ci seraient payées pendant 21,6 mois supplémentaires par assuré. Cet effet « hausse de recettes » est évalué à hauteur de 7,3 Md€ pour la première année de la réforme (en 2030) en scénario médian, 6,1 Md€ en scénario bas et 9,2 Md€ en scénario haut.
Pour calculer l’impact de la baisse des pensions versées, la génération qui retarde son départ à la retraite et continue à travailler ne se verra pas verser de pensions – soit une économie nette pour les régimes de retraite. Avec le décalage de 21,6 mois de la liquidation de la retraite, ce sont autant de mois de pension qui ne seront pas versés. Cet effet « moindre dépense » est évalué à hauteur de 19,7 Md€ en scénario médian, 16,4 Md€ en scénario bas et 24,7 Md€ en scénario haut.
La prise en compte des effets adverses peut être approché par une réduction de 23,3 % (2) des gains de la réforme, comme l’a noté la DREES en 2022 : l’effet d’un relèvement de l’âge d’ouverture des droits à la retraite de 2 ans est légèrement tempéré par un effet d’éviction par les prestations sociales de 23,3% Cet effet se traduit par une dépense accrue de 6,3 Md€ (scénario médian). Le gain de la réforme se situe alors plutôt à 20,7 Md€.
La prise en compte de l’exemption partielle de la réforme pour les victimes de l’usure professionnelle peut être approchée par la part des pensions de cette population dans la masse des pensions versées (0,3 %). On peut faire une hypothèse que l’ouverture des droits à la retraite à 55 ans, sans spécification supplémentaire, conduira à augmenter la durée de la retraite des personnes handicapées de 5 ans sur les 24,7 aujourd’hui pour la génération 1975 (3). Ainsi, ce sont 20 % de pensions versées supplémentaires pour les personnes handicapées – soit 960 M€ de retraites pour les personnes handicapées qui ne sont pas concernées par la réforme. Enfin, les départs anticipés au titre des dispositifs carrière longue sont exemptés de la réforme – en passant à un départ à 62 ans. L’effet de moindre dépense serait alors de 540 M€ en 2032. Au total, les exemptions réduisent le bénéfice de la réforme de 1,5 Md€.
La réforme prévoit qu’en 2027, seulement 16 mois cotisés supplémentaires seront prévus pour les générations cotisantes concernées par la réforme – contre 36 mois à partir de 2032 et la fin de l’implémentation de la réforme. Le candidat a en effet annoncé qu’entre 2023 et 2032, quatre mois supplémentaires devront être cotisés par an – témoignant d’une mise en œuvre étalée de la réforme proposée. Dès lors, les effets sur le prochain quinquennat sont à relativiser. En 2027, le chiffrage estime à seulement 9,0 Md€ les économies réalisées par la réforme des retraites – contre 19,3 Md€ en rythme de croisière, à partir de 2032.
Le candidat prévoit par ailleurs de relever à 1 100€ les pensions des assurés ayant réalisé une carrière complète, via une revalorisation du minimum contributif (MICO), prestation différentielle, qui complète les droits obtenus. Cette revalorisation concernerait à la fois les nouveaux retraités et les retraités actuels. Une mesure de ce type a été proposée dans le rapport Turquois-Causse sur les petites pensions de retraite, publié le 10 mai 2021. A l’horizon 2025, ce rapport chiffrait le coût d’une telle revalorisation à 50 M€ pour les nouveaux retraités et à 2,1 Md€ pour les retraités actuels.
A l’horizon 2030, les coûts seraient de 200 M€ pour les nouveaux retraités et de 1,8 Md€ pour les retraités actuels. À ces coûts estimés pour les régimes alignés, il faudrait ajouter 550 M€ d’extension aux non salariés agricoles.
| Détail du chiffrage (en Md€) (+ : économie / – : coût) | 2027 | 2032 (si âge légal à 65 ans) | |
| Montant total net des pensions non versées par an | Scénario médian | 9,0 | 19,3 |
| Scénario bas | 7,5 | 15,9 | |
| Scénario haut | 11,3 | 24,4 | |
| Revalorisation du minimum contributif | Scénario médian | -2,7 | -2,6 |
| Gain total | scénario médian | 6,3 | 16,7 |
| scénario bas | 4,8 | 13,3 | |
| scénario haut | 8,6 | 21,8 | |
Historique de la mesure
La loi du 9 novembre 2010 portant sur la réforme des retraites a relevé progressivement l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans et l’âge d’obtention automatique du taux plein de 65 à 67 ans de 2011 à 2018. Le relèvement progressif de ces âges s’effectue selon l’année de naissance à raison de quatre mois par génération entre 1951 et 1956. Cette évolution concerne tous les salariés, du public comme du privé ainsi que les régimes spéciaux, mais avec des calendriers de mise en œuvre différents. L’étude d’impact de la loi estimait l’économie annuelle tous régimes confondus des mesures d’âge à 20,2 Md€ en 2020.
La loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite procède à un allongement de la durée requise pour le taux plein à partir de la génération 1958, à raison d’un trimestre toutes les trois générations pour atteindre 43 ans (172 trimestres) pour la génération 1973. Cette mesure s’inscrit dans la continuité de la réforme de 2003 avec un partage des gains d’espérance de vie par allongement de la durée cotisée. L’étude d’impact du dossier législatif de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 estimait l’économie de la mesure d’allongement de la durée d’assurance à 10,4 Md€ par an en 2040.
Benchmark
Selon le dernier panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger (4), l’âge moyen de départ à la retraite s’élevait à 63,5 ans en 2017 – et devrait s’accroître à 64 ans en 2020 et 65 ans en 2035. En effet, parmi les pays de l’Union Européenne, 16 pays appliquent un âge légal de départ à la retraite supérieur ou égal à 64 ans (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie). Le Royaume-Uni a également repoussé son âge de départ à 66 ans comme âge d’ouverture des droits.
Les réformes récentes dans les autres pays, avec le relèvement des âges légaux de départ à la retraite, s’étendent – à l’exception de la réforme en Belgique avec une augmentation de l’âge légal à 66 ans en 2025 et 67 ans en 2030 – sur plusieurs générations avec des progressivités divergentes. Ainsi l’Allemagne a un âge de taux plein fixé à 66 ans et 9 mois et qui sera porté à 67 ans à partir de 2030 (pour la génération 1964). L’Italie a, quant à elle, fixé l’âge de départ à la retraite à 67 ans, qui devra atteindre 70 ans en 2050 – avec la fin de l’expérimentation lancée entre 2018 et 2021 d’une retraite à 62 ans sous conditions d’années de cotisations.
Mise en œuvre
La mise en œuvre de la proposition suppose l’adoption d’une loi car les grandes règles relatives aux retraites (âge de départ à la retraite, durée de cotisations) relèvent de dispositions législatives codifiées dans le Code de la sécurité sociale. La loi serait précédée d’une saisine des partenaires sociaux. La concertation pourrait ne pas aboutir, la mesure n’étant pas consensuelle. La loi votée devrait ensuite être déclinée et précisée par des textes réglementaires élaborés par le Gouvernement.
La modification envisagée concerne à la fois les futurs retraités du régime général (21,4 millions de personnes cotisants à la CNAV (5)) et les personnes relevant des régimes du secteur public (2 millions de cotisants de la fonction publique de l’État, 2,2 millions de cotisants de la fonction publique territoriale et hospitalière) (6). Les assurés des régimes spéciaux ne seraient pas concernés. Néanmoins, les effectifs concernés pourront évoluer selon la génération à partir de laquelle cette mesure sera appliquée.
(2) DREES-BRET, Évaluation de l’augmentation des dépenses de certaines prestations sociales induite par un relèvement de l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite, janvier 2022.
(3) Panoramas de la DREES social : Les retraités et les retraites, édition 2021, p 135.
(4) Conseil d’orientation des retraites, Panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger, déc. 2020.
(5) CNAV, L’assurance retraite, mission et chiffres clés 2020, édition juillet 2021.
(6) Chiffres tirés du Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2022.