Passer à la semaine de travail à 32h

Le raisonnement s’articule en quatre temps :

1. Pour le secteur public, à missions inchangées, les baisses de volume horaire doivent être compensées par des recrutements, ce qui entraîne une hausse des dépenses publiques qui constitue le coût brut de la mesure ; celui-ci peut être compensé en partie par des gains de productivité.

2. Pour le secteur privé, deux effets sont à relever :

• une hausse des recrutements, source de recettes publiques et de moindre dépense sociale, qui viendront donc en partie compenser le coût brut mentionné supra ;
• une hausse du coût du travail, partiellement compensée par des gains de productivité et de la modération salariale ; la hausse du coût du travail est défavorable à l’emploi à moins d’une compensation par une baisse de cotisations sociales, entraînant dans les deux cas un impact négatif sur les finances publiques.

3. Les aléas liés à la mise en œuvre de la mesure : calendrier de déploiement, modalités (incitation ou obligation) et à l’impact macroéconomique d’ensemble.

1/ L’impact direct sur les finances publiques via la création d’emplois publics :

Le chiffrage a été établi sur la base d’une durée légale annuelle du travail de 1 607 heures, et hors enseignants et personnels militaires. Pour ces deux catégories, il est fait l’hypothèse que la durée du travail demeure inchangée. Pour les enseignants : la question du décompte du temps d’enseignement et temps de préparation est à articuler avec la proposition du candidat d’augmenter le temps scolaire sans augmenter le temps de travail des enseignants. Pour les militaires, la réduction du temps de travail ne s’applique pas, comme l’a rappelé le gouvernement français en réaction à la décision de la Cour de Justice de l’Union Européenne du 15 juillet 2021 dans l’affaire C-742/19.

Le passage à 32 heures hebdomadaires se traduirait par une durée annuelle de 1 469 heures, soit une baisse du temps de travail de 138 heures ou -8,6 %. Le nombre d’heures travaillées « perdues » a été traduit en équivalents temps plein (ETP) pour chaque fonction publique, avec une hypothèse que le surcoût ainsi généré serait partiellement compensé par des gains de productivité à hauteur de 15 à 45 % de la baisse du volume d’heures. Ces gains de productivité pourraient provenir, par exemple, d’une amélioration du management, d’une meilleure utilisation des outils numériques ou bien d’une simplification de certains process. L’hypothèse haute de gains de productivité correspond à ce qui a été mesuré pour le passage aux 35 heures dans les entreprises (1).

L’hypothèse basse traduit la difficulté à réaliser des gains de productivité dans l’administration publique, comme en témoigne la dynamique structurellement haussière du nombre de fonctionnaires.

Une fois pris en compte les gains de productivité, la réduction nette du volume horaire est convertie en ETP en appliquant la nouvelle durée annuelle du travail. Le coût de la mesure peut alors être estimé en appliquant un salaire moyen brut par fonction publique et par catégorie de personnel. Il faut enfin déduire de ce coût les cotisations sociales (cotisations vieillesses et CSG-CRDS), qui sont conservées au sein de l’État (cotisation vieillesse des fonctionnaires) ou perçus par la sécurité sociale.

Impact annuel du passage aux 32h dans les trois fonctions publiques selon l’hypothèse de gains de productivité :

Méthodologie : le passage de 35 à 32 heures hebdomadaires correspond à un temps de travail annuel qui passerait de 1607 heures actuellement à 1469 heures, soit 138 heures de moins par équivalent temps plein (ETP). Pour 347 630 ETP en catégorie B pour la fonction publique d’État, le nombre d’heures à compenser par de nouvelles embauches est ainsi de 347 630 * 138 = 47 972 940 heures, soit 32 657 ETP avant prise en compte des gains de productivité. Ceux-ci peuvent réduire le nombre d’embauche de 15 à 45% selon le scénario choisi. Le coût en euros est estimé sur la base du salaire brut moyen par catégorie (2).

Ce chiffrage est entouré de plusieurs aléas:

• l’estimation est réalisée sur la base du salaire moyen, qui ne reflète pas nécessairement le niveau de rémunération qui sera offert ; en outre, les incidences sur le travail à temps partiel ne sont pas prises en compte ; enfin, une extension aux enseignants et aux militaires pourrait accroître le coût de la mesure ;
• l’estimation est réalisée à niveau, structure et qualité inchangés des services publics, alors que les différents employeurs publics (État, collectivités territoriales, hôpitaux etc.) pourraient être amenés à ne compenser que partiellement la perte de volume d’heures de travail pour réduire l’impact budgétaire. Par ailleurs, le recrutement de certaines qualifications (notamment pour l’hôpital) serait contraint par la disponibilité des personnes suffisamment formées sur le marché du travail. Enfin, les administrations pourraient choisir de réduire d’autres dépenses afin de financer la hausse de leur masse salariale (fermeture de services, baisse de dépenses d’intervention ou d’investissement) ;
• enfin, le coût de la mesure calculé pour l’ensemble des administrations masque en fait des transferts importants, à législations inchangée, des employeurs vers les régimes de retraites des agents. Par conséquent, le coût budgétaire de la mesure pour l’État pourrait être plus important, s’il devait prendre en charge les surcoûts en cotisations portés par les autres fonctions publiques.

2/ La mesure représente un coût pour les entreprises privées :

Le passage de 35 à 32 heures hebdomadaires constitue une baisse annuelle de 8,6 % de la durée du temps de travail dans les entreprises. Pour maintenir leur niveau de production, celles-ci doivent recruter de nouveaux salariés ou réaliser des gains de productivité. Au moment du passage aux 35 heures, les gains de productivité ont permis de compenser entre 40 % et 50 % de la réduction du temps de travail (3). Les gains de productivité pourraient notamment venir d’une plus grande automatisation de la production de biens ou d’une plus grande numérisation des services. Dans un contexte de ralentissement général de gains de productivité, on considère une fourchette de l’ordre de 20 à 50 %. Selon les hypothèses de gains de productivité retenues, l’augmentation de la masse salariale privée à niveau d’activité inchangée est comprise entre 36 et 57 Md€ :

Note : En 2022, la masse salariale du secteur privé, incluant les cotisations patronales s’élevait à 835,7 Md€ (4).

À court terme, les entreprises chercheraient à maintenir leur production inchangée et la mesure induirait une hausse de l’emploi privé. À moyen terme, l’activité et l’emploi seraient pénalisés par la hausse du coût du travail.

Ainsi, dans le scénario de productivité le plus favorable, cette mesure viendrait annuler les effets de la réduction des cotisations employeurs qui a remplacé le CICE (Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) en 2019, évaluée à 22 Md€ (est. 2019) ainsi que les exonérations de cotisation issues du « Pacte de responsabilité et de solidarité », soit 8 Md€ (est. 2019) (5).

Ramenée à la valeur ajoutée des entreprises, la mesure conduirait à une baisse du taux de marge de 2,5 à 4 points en moyenne sur l’ensemble de l’économie (6).

La hausse du coût du travail pour les entreprises (après prise en compte des gains de productivité) affecterait la structure de l’économie. Si des recrutements sont nécessaires pour maintenir le niveau d’activité, leur pérennité dépend de la capacité des entreprises à rester profitables malgré la hausse du coût du travail. Dans certains secteurs, la hausse du coût du travail peut être répercutée sur les clients, notamment les ménages, ou absorbée sous forme de baisse des dividendes. Dans les secteurs exposés à la concurrence d’acteurs non touchés par la mesure (notamment dans l’industrie manufacturière ou les services délocalisables), la mesure pourrait davantage se traduire par une baisse de l’emploi salarié en France, soit du fait d’un recours à des importations ou d’une baisse des ventes. Par ailleurs, dans certains secteurs, la mesure pourrait conduire à un recours accru au temps partiel et à de la sous-traitance à des travailleurs non-salariés, voire à de la substitution des outils numériques ou de la robotisation, ce qui concourrait à renforcer les gains de productivité. Enfin, alors que la hausse du coût du travail devrait être en partie compensée par de la modération salariale pour les salariés au-dessus du SMIC, ce serait moins le cas pour les travailleurs moins qualifiés, qui porteraient le gros des destructions d’emplois. Ces effets négatifs peuvent être atténués par une mise en œuvre étalée dans le temps, permettant aux salaires de s’ajuster, et par la mise en place de mesures d’accompagnement sous forme de réduction du coût du travail par exemple, comme c’est le cas pour les 35 heures.

Le chiffrage de l’impact sur les entreprises est par ailleurs dépendant de la situation économique, qui affecte leur capacité à absorber une hausse du coût du travail.

Au total, l’impact net global sur l’emploi salarié privé devrait être positif au moment de la mise en place de la mesure, les entreprises cherchant à maintenir leur niveau de production, et plus incertain à moyen terme alors que les effets de la hausse du coût du travail se feront sentir sur leur profitabilité.

3/ Les aléas liés aux modalités de mise en œuvre et aux impacts macroéconomiques

L’analyse macroéconomique de la mesure, et de son coût net pour les finances publiques, est dépendante de plusieurs paramètres qui sont pour l’instant incertains :

• la temporalité de la mesure : une mise en œuvre rapide et uniforme induirait des coûts macroéconomiques plus importants (manque de disponibilité de la main d’œuvre, fragilisation des entreprises) ;
• le processus de mise en œuvre et le rôle laissé à la négociation dans les branches et dans les entreprises ;
• la mise en place d’éventuelles mesures d’accompagnement pour les entreprises, comme au moment des 35 heures : elle entraînerait un surcoût pour les finances publiques (entre 12 et 19 Md€ pour compenser un tiers du coût porté par les entreprises), mais limiterait l’impact négatif sur l’activité privée ;
• la mise en place de mesures d’accompagnement pour les salariés, notamment les moins qualifiés, qui vont voir leur employabilité fortement dégradée ;
• les modalités de financement de la mesure.

Sous réserve de ces paramètres incertains, il est possible d’envisager au niveau macroéconomique :

• un impact positif sur l’emploi principalement via l’accroissement de l’emploi public, l’impact sur l’emploi privé étant plus incertain à moyen terme, notamment dans un contexte de numérisation de l’économie et de transformation de l’emploi, ainsi que de pénurie de compétences ; l’impact serait en tout état de cause négatif sur l’emploi non qualifié, dont le coût du travail augmenterait fortement ;
• un impact à la hausse sur les prix du fait de la hausse des coûts, à la baisse sur les salaires sous forme de modération salariale, si bien que le pouvoir d’achat par salarié serait pénalisé ;
• une baisse de l’activité des entreprises, à composition de l’activité inchangée, conséquence du renchérissement du travail et de la raréfaction du travail qualifié, qui pourrait être atténuée par des mesures d’accompagnement ou par des gains de productivité ;
• un coût pour les finances publiques résultant de la hausse de la masse salariale publique, augmenté d’éventuelles mesures de compensation pour les entreprises, et partiellement atténué par une hausse de l’emploi et par une baisse du chômage. Selon la capacité des entreprises à absorber la hausse du coût du travail, l’impact sur l’activité économique induirait des pertes de recettes publiques supplémentaires plus ou moins importantes

Historique de la mesure

La réduction de la durée du temps de travail s’inscrit dans une tendance historique. Elle a constitué une mesure phare du gouvernement de « Gauche plurielle » de 1997 à 2002. Ses effets sur l’économie réelle, le nombre d’emplois créés, la croissance potentielle et les finances publiques, sont depuis soumis à controverses. En outre, les gouvernements successifs ont fortement assoupli l’application des 35 heures.

Ainsi, pour l’institut Rexecode, l’impact des 35 heures sur le coût salarial explique une partie de la perte de compétitivité de la France, notamment vis-à-vis de l’Allemagne. L’OFCE considère au contraire que l’augmentation du salaire horaire a été compensée par la modération salariale, les gains de productivité et les baisses de cotisation, et que le creusement de l’écart avec l’Allemagne s’explique davantage par les réformes mises en place par celle-ci à compter de 2002 (Hartz IV notamment).

La direction du Budget a quant à elle estimé le coût pour les finances publiques entre 11 et 13 Md€ par an sur la période 2006-2013.

Un rapport parlementaire de 2014 cite le chiffre, issu de la DARES et repris par l’INSEE, de 350 000 créations d’emplois directement issues de la mesure, sur les premières années de sa mise en place (7).

Benchmark

Le gouvernement espagnol a engagé une politique incitative pour permettre aux entreprises qui le souhaitent de réduire la durée du travail à 32 heures à compter de 2022.

Un fonds doté de 10 M€ permet aux entreprises volontaires de bénéficier d’une compensation de la hausse des coûts salariaux (aide dégressive sur trois ans, 100 %, 50 % puis 25 %). 200 entreprises sont concernées, pour 3 000 à 6 000 salariés.

Le Gouvernement espagnol semble privilégier pour l’heure une approche incitative plutôt que d’adopter une législation rigide et générale.

Certaines entreprises espagnoles expérimentent par ailleurs la réduction du temps de travail, mais avec une réduction du salaire (Telefonica, Desigual) (8).

L’Islande a expérimenté à partir de 2017 une réduction de la semaine de travail, passant de 40 à 35 ou 36 heures. L’objectif était d’améliorer l’équilibre vie professionnelle / vie personnelle et le bien-être au travail, moyennant un accroissement de la productivité.

Compte tenu du succès de l’expérimentation, qui a donné lieu à une évaluation, la mesure est en cours de généralisation, au niveau de chaque entreprise, par la voie de la négociation et de la contractualisation (9).

D’autres expérimentations sont en cours, à l’échelle de l’entreprise (Unilever en Nouvelle-Zélande, Microsoft au Japon) (10).

Mise en œuvre

Pour la fonction publique : la modification du nombre d’heures travaillées annuelles nécessite un véhicule législatif (ex : fin de la dérogation aux 1 607 heures annuelles inscrite dans la loi de transformation de la fonction publique).

Pour la mise en œuvre : phase de dialogue social à prévoir avec les organisations syndicales, les associations d’élus pour la fonction publique territoriale et la fédération hospitalière de France pour l’hospitalière.

Pour rappel, la FPH n’est passée au 35 heures que très tardivement par rapport aux autres secteurs, en raison de la complexité de la refonte des cycles de travail des personnels médicaux. Les difficultés de recrutement n’ont pas été suffisamment anticipées (augmentation insuffisante des places en formation initiale pour les personnels soignants), ce qui a contribué à la désorganisation de l’hôpital public.

Enfin, la hausse de la masse salariale des collectivités territoriales et des hôpitaux nécessite d’accroître leurs ressources (impôts ou cotisations), et /ou de réduire leurs dépenses à due concurrence.

Pour le secteur privé : la modification de la durée légale du travail nécessite un véhicule législatif ; des concertations sont à prévoir au niveau des branches et des entreprises pour ajuster la mise en œuvre de la mesure aux situations des entreprises. Pour rappel, la mise en œuvre des 35 heures s’était opérée, schématiquement, en deux temps : une première phase, incitative, permettant aux entreprises de réduire le temps de travail par la négociation, avec un mécanisme d’incitation financière ; une seconde phase, plus contraignante, fixant définitivement et uniformément la durée légale du travail à 35 heures par semaine.

(1) Gubian Alain, Jugnot Stéphane, Lerais Frédéric, Passeron Vladimir. Les effets de la RTT sur l’emploi : des estimations ex ante aux évaluations ex post. In: Economie et statistique, n°376-377, 2004. La réduction du temps de travail. pp. 25-54. 

(2) Source des données de salaires et d’effectifs: DGAFP, rapport annuel 2021.

(3) Gubian Alain, Jugnot Stéphane, Lerais Frédéric, Passeron Vladimir. Les effets de la RTT sur l’emploi : des estimations ex ante aux évaluations ex post. In: Economie et statistique, n°376-377, 2004. La réduction du temps de travail. pp. 25-54

(4) INSEE, 2022.

(5) L’Horty, Y., Martin, P. & Mayer, T. (2019). Baisses de charges : stop ou encore ?. Notes du conseil d’analyse économique, 49, 1-12.

(6) Insee, 2020.

(7) Le Figaro, 2015.

(8) Les Echos, 2021.

(9) Guðmundur D. Haraldsson, Jack Kellam, 2021.

(10) Libération, 2021.