Héberger, c'est loger ?

En termes d'hébergement/logement pour les personnes défavorisées, l'offre se compose de places dans des centres d'accueil d'urgence, des hôtels, des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). S'ajoutent à ces places d'hébergement plus de 230 000 places en logements particuliers, qualifiés de "accompagnés" ou "adaptés", en particulier dans des résidences sociales.

À ces hébergements et logements accompagnés doivent aussi s'ajouter les places du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile (DNA), c'est-à-dire, principalement, les places dans les centres d'hébergement pour demandeurs d'asile (CADA). Pour tenter de traiter les conséquences de la crise migratoire et de l'asile, après 2015, d’autres types de prestations ont été mises en place pour les migrants, demandeurs ou déboutés du droit d’asile, voire sans-papiers n'ayant jamais demandé cet asile. 

Il ressort une offre globale d'hébergement et de logement accompagné comptant maintenant environ 500 000 places. Pour faire une comparaison et donner un ordre de grandeur, un tel chiffre correspond à environ quatre ans de construction de logements sociaux. C'est dire l'importance qu'a pu prendre ce segment particulier de la politique du logement. Pour une autre idée de la dimension de l'offre, il faut avoir à l'esprit que chaque soir plus de 100 000 personnes sont hébergées en Île-de-France.

Soulignons que la période Covid aura été très singulière, accélérant les créations de places. En 2020, 43 000 places ont été ajoutées (pour moitié en centres d'urgence, pour moitié en hôtels), avec 0,7 milliard d'euros de dépenses publiques complémentaires.

Si l'on rapporte l'offre d'hébergement (personnes défavorisées, demandeurs d'asile, CHRS, nuits d'hôtels) sur le total des HLM, soit, en 2019, 300 000 places sur 4,2 millions de logements, alors elle correspond à 7 % de l'offre HLM aujourd'hui, contre 1 % en 1981. Si l'on considère, en plus, tout le logement "accompagné" ou "adapté", alors avec une offre de près de 500 000 places, l'hébergement représente un volume correspondant bien à 10 % du parc HLM.

La situation des personnes sans-domicile semble se dégrader ces dernières années, malgré une hausse des places en hébergement, et la récente décision du gouvernement de ne pas fermer les places supplémentaires créées au moment de la crise sanitaire (alors que cela avait été annoncé au moment de l'examen du budget pour 2023). La politique du "logement d’abord", dans ce cadre, vous semble-t-elle pertinente et adaptée pour répondre à l'urgence ? 

Pour les plus démunis, l'hébergement s'avère plus coûteux pour les finances publiques, que le logement. Cela s'explique simplement par les nécessités de l'accompagnement social, en particulier pour les cas les plus difficiles. Mais dans les hébergements se trouvent aussi des ménages qui ne nécessitent pas un travail social lourd. De fait, les coûts peuvent impressionner. Une manière de marquer les esprits consiste à faire une simple division : 3 milliards d'euros pour l'hébergement "généraliste" (programme budgétaire 177, début 2021) / 200 000 places d'hébergement (CHU, CHRS, chambres d'hôtels, début 2021). Le résultat donne 1 250 € par mois, bien plus que le loyer moyen (800 €) ou l'équivalent d'un SMIC net (sans prime d'activité). Bien entendu, ce chiffre moyen masque les disparités. 

En tout cas, ces données appellent à réformer. En ce sens, une stratégie de refondation de la prise en charge des sans-abri, lancée en 2008, a mis en avant la logique dite "logement d’abord". Celle-ci consiste à proposer d'abord du logement plutôt que de l'hébergement. La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (dite loi "Molle") a entériné cet objectif, visant à permettre aux personnes sans domicile de parvenir le plus tôt possible à un logement stable.

Des programmes pilotes "Un chez-soi d’abord" ont ainsi été menés dans quatre villes (Lille, Marseille, Paris, Toulouse), cherchant à apporter de nouvelles réponses pour l’accès au logement et aux soins de SDF souffrant de troubles psychiques.

De fait, les politiques dites de logement d'abord, semblant fonctionner en Finlande, sont mises en avant en France. Signalons néanmoins qu'en Finlande l'offre est, globalement, réservée aux Finlandais et aux sans-abri en situation régulière déjà inscrits comme habitant de la ville. Les autres sans-domicile, comme cela est écrit sur le site Internet de la mairie d'Helsinki, sont invités à se rapprocher de leur ambassade.

Concrètement, cette stratégie, associée à une refonte globale de la prise en charge, sous la forme d'un "service public de la rue au logement" vise à réduire un écueil toujours repéré. Le temporaire s'éternise. Le sas devient nasse. Sur un escalier, les gens restent sur les marches.

La stratégie "logement d’abord" s'élabore et se déploie en tant que priorité pour intégrer l'ensemble des dispositifs établis en direction des populations défavorisées. Elle a pour ambition de limiter le passage par les centres d'hébergement, voire de réduire cette offre d'hébergement.

Selon les bilans produits par l'administration, la stratégie aura permis, de 2018 à 2021, l'accès de 280 000 personnes à un logement. Ces sans-domicile venaient de la rue ou des centres d'hébergement. Ils ont accédé, pour moitié, à du logement social, pour moitié à d'autres solutions, comme l'intermédiation locative ou les pensions de famille. Soulignons que les autres résidences sociales ne comptent pas, avec cette stratégie, comme des solutions de logement.

La volonté première derrière cette stratégie "logement d'abord" consiste à absorber l'hébergement dans le logement. Ce qui n'est en réalité pas totalement réalisé puisque le secteur de l'hébergement continue sa croissance.

La tension dans le secteur de l'hébergement d'urgence traduit également une faiblesse de notre politique du logement, qui peine à garantir à tous l'accès au logement, en particulier dans les zones tendues. Doit-on voir dans notre modèle de logement social un certain échec face au constat urgent du mal logement et du sans-abrisme en France ? 

Au sujet du "logement d'abord", les associations ont répondu favorablement aux premières invitations des pouvoirs publics à se pencher sur cette perspective, à la fin des années 2000, tout en indiquant que l'essentiel était d’abord de produire du logement. La rhétorique est habile. Elle se comprend. Reste que le sujet principal doit être posé encore autrement : "le logement social, d’abord pour qui ?". Telle semble être la question clé.

Il s'agit d'une question aussi classique que fondamentale pour le logement social à la française. Celui-ci, dit "généraliste", est, depuis des années, appelé à davantage de "résidualisation", c'est-à-dire de concentration sur les plus démunis. C'est, de toutes les façons, ce à quoi il contribue de plus en plus. Loi sur le droit au logement opposable (DALO), entre autres, oblige. Cette résidualisation ne s'observe pas dans la production de logements sociaux, mais dans leurs attributions.

Ces questions de doctrine ne sont pas les seules difficultés qui viennent heurter le volontarisme de la stratégie "logement d’abord". Celle-ci rencontre des problèmes de gouvernance, de systèmes d’information, d'inerties. Assurément, elle constitue un pari volontaire, avec des complications à tous les étages. Comme le problème qu’elle veut régler. Elle s'étend avec vigueur en tant que réforme administrative d'ampleur. Elle se trouve aussi face à la question préoccupante et compliquée des sans-papiers. Cette question non réglée, qui tétanise les pouvoirs publics, se trouve maintenant au cœur du dossier. Car les sans-papiers, en France, peuvent accéder à de l'hébergement d'urgence. Mais ils ne sont pas éligibles à des hébergements d'insertion et à du logement social. Donc pas de "logement d’abord" pour eux. Et, par conséquent, des hébergements d'urgence qui concentrent des sans-papiers. 

Copyright image : Damien MEYER / AFP